文史百科政府对企业的协调监管职能包括哪些

Posted 2022-12-17 政府

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一、历史的回顾——两种倾向

自市场经济诞生至今的两百多年中,对于政府的作用一直存在着许多不同的看法,大体上可以分为否定和肯定两种倾向,其极端可以称为“政府无用论"和“政府万能论”.例如在自由资本主义时期的一些学者中,亚当·斯密在其《国富论》中就强调自由竞争是 “一只看不见的手”,可以自发地调节经济的运行,而国家干预经济生活则往往会起妨碍作用.而詹姆斯·斯图亚特则强调有效需求和政府干预,要求国家为保护近代的市民权利,必须重视有效需求而采取干预政策.

在本世纪30年代以前,“政府无用论”的趋向占主导地位,许多学者都强调产生和交换的自然规律是永恒理性的表现,是作为人类社会基础的个人人性的表达,因此,最明智的做法就是让每一个人在经济活动中抉择自己的道路,不需要政府的干预.例如约翰·密尔就认为财富的产生规律,具有自然真理的性质,是永恒不变的,人们不能任意选择；而财富的分配规律则取决于社会的法律和习惯,是历史的、可变的.又如马歇尔在其《经济学原理》一书中,企图把资本主义说成是一种理想社会,把自由放任、国家不干预经济生活的政策说成是最好的政策.甚至有人提出：“管得最少的政府是最好的政府.”

由于30年代初,英国和资本主义世界的经济萧条和失业更趋严重,传统的庸俗经济学关于资本主义可以借助市场自动调节机制达到经济发展和就业均衡的理论受到很多非议,人们又重新重视政府的作用.其代表性著作就是凯恩斯于1936年发表的《就业、利息和货币通论》,该书的出版被称为“凯恩斯革命”.凯恩斯提出了对资本主义经济实行明智管理的必要性,开始从自由放任主义的传统观点转向国家干预经济的主张.凯恩斯提出了有效需求的定义及影响有效需求的各种因素,主张要加强国家对经济的干预,采取财政和金融的手段,增加公共支出,降低利率,刺激私人投资和消费,以提高有效需求,实现充分就业.从此“政府万能论”的趋向开始占主导地位,凯恩斯学说成了当代西方经济学界影响最大,甚至可以说是占统治地位的一个学派.在其影响下,政府的作用被不适当地夸大了,政府的规模及其职责也在不断地扩大.据世界银行的统计,目前在老牌工业国家中政府支出几乎占其国内生产总值的一半,发展中国家大约占1／4.

如前所述,近年来的一些变化又重新引起了人们对政府作用的思考.随着全球经济一体化倾向的增强、科学技术的发展和人民对物质和文化需求的增加,政府若再想扮演包打天下的“救世主”,必然会日益感到力不从心.为此政府应当认清其能力的局限,集中精力做好其应做的事情,例如建立法律基础、保持政策稳定、投资基础设施、维护社会公平、保护自然环境等.管理科学家的责任就在于运用系统科学、政策科学及新兴的复杂科学等方法来研究政府应当做什么和不做什么,以及如何去做等问题,以便为政府机构的改革提供决策支持.

二、市场经济的基础是自由企业制度

市场经济的实质是什么,市场经济的运行机制如何,市场为什么能作为资源配置的主要手段,各派经济学家有着不同的看法.本文不拟对这些形形色色的理论加以评述,而是试图从一个不同的角度——管理科学的角度,运用我国著名科学家钱学森教授所提出的开放的复杂巨系统理论来探讨上述问题.从整体上说,市场作为买卖双方可以自由交易的场合的总和,是一个开放的复杂巨系统.它主要由千千万万个生产者与购买者所组成,它们之间存在着千丝万缕的密切联系和错综复杂的相互影响,形成了各种不同的层次结构(例如农村小市场、城市市场、地区市场、国内市场、世界市场等)和功能结构(例如初级产品市场、工业品市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等),并与外界有着物质、能量和信息的交换.而市场经济系统则包括在市场基础上建立起来的经济制度和以市场为基础的各种经济活动.

在本世纪30年代以前,许多经济学家都是孤立地研究个别的企业的个体行为和内在规律,多半属于微观经学的范畴.而凯恩斯则开始研究大量的总体概念,如投资、消费、收入、失业率等,即注意研究市场经济系统的总体行为和内在规律,进入了宏观经济学的范畴.此后的几十年,尽管在微观经济学与宏观经济学两方面都取得了相当显著的发展,例如厂商理论、投入产出分析、经济控制论、制度经济学、交易成本理论、期权定价理论等,但始终缺乏一种理论能将微观的企业活动与宏观经济的运行联系起来,而宏观经济理论又往往滞后于甚至背离经济发展的客观现实.这就促使一些经济学家开始探索新的道路.

系统科学的发展为解决上述问题提供了一种可用的理论,即自组织理论.由于系统内部各单元之间的相互作用,可以使系统向功能更强、更加适应外部环境的方向发展变化,例如生物的进化、技术的进步、社会的发展,等等,这一过程就称为系统的自组织.正如钱学森教授所指出：“系统自己走向有序结构就可称为系统自组织……".企业是市场的细胞,它们既是生产者又是购买者,千千万万个自主经营、独立决策的企业在市场中积极地活动,通过自组织作用推动着经济的发展.因此,从管理科学的角度来看,可以说没有自由企业制度就没有市场经济.但是这种自由是相对的而不是绝对的,因为每个企业所作出的决策都必然会受到其他企业的制约和外部环境的影响.千千万万个企业在微观层次上的无序运动却能在宏观层次上推动经济向更合理的方向发展,这就是系统科学为解决上述问题所指出的方向.

1984年,在诺贝尔奖获得者盖尔曼(Murray Gell—Mann)、安德森(Philip Anderson)、阿诺(Kenh Arrow)等人的支持下,聚集了一批从事物理、经济、理论生物、计算机等学科的研究人员,组织了桑塔费研究所(Santa Fe Insti—tute,SFI),专门从事复杂科学的研究,试图由此找到一条通过学科间的融合来解决生命起源、生物进化、经济发展、技术进步等复杂性问题的道路,并已取得了一些有意义的成果,例如在经济学方面的正反馈现象、混沌现象、竞争规律等.

三、政府对经济的干预是必不可少的

在市场经济体制下,市场是配置资源和调节经济的主要手段,它要求每个企业都必须用最经济合理的方法为购买者生产市场需要的商品.但出于要克服在某些情况下出现的“市场失灵”,要满足低收入阶层对生活必须品的最低需求,防止某些人为追求个人利益而损害社会公益,保护国家经济安全,以及缓和国际经济环境变化对国民经济发展的影响等方面的考虑,还需要政府在宏观上对国民经济进行必要的调节和控制.

萨缪尔森在其所著的《经济学》一书中,将政府在经济中的作用归结为提高效率、维护公平和保持稳定三项职能.他同时也提出要提防“政府失灵”,即由于政府的干预反而会降低效率,使问题更加严重.

从系统工程的观点来看,在某些情况下,人为的加速或延缓系统的发展变化,这一过程可称为系统的他组织.政府对市场的作用也可以归结为市场系统的他组织,即通过改变外部条件的办法来影响市场系统的发展.

四、两只手之间的力量平衡

通过以上的论述,可以认为一方面应当承认市场这只“看不见的手”在引导企业经营、促进经济发展中的重要作用；另一方面也应当承认政府这只“看得见的手”在宏观调控方面的必不可少的作用.因此问题就在于适当地保持这两只手之间的力量平衡,把握好一个“度”.笔者认为,政府的宏观调控必须遵循以下三个基本前提：

(一)承认市场经济的基本规律

市场经济的基本特点是商品交换(按照价值规律)、供求平衡(按照供求规律)、竞争发展(按照竞争规则).宏观调控必须以承认这三条基本规律为前提.要承认市场调节这一“看不见的手”所起的主导作用,而不能像在计划经济体制下那样凭着主观愿望去干预经济发展.例如在价格问题上,尽管政府可以用限价、补贴等手段来保持个别重要商品的价格稳定,但从长远来看还是应当让市场通过价格的变化来影响消费者的需求及生产者的积极性以调节供求关系,最后达到相对的平衡.

(二)把微观决策权交给企业经营者

在市场经济体制下,企业是自主经营、自负盈亏的经济实体,通过市场竞争求得生存和发展.企业的经营者应当在微观层次上对企业内部的经营活动(包括计划、组织、财务、人事、销售、生产、技术等方面)有充分的决策权.政府的宏观调控必须以不侵犯企业经营者的微观决策权为前提.政府可以通过行使制约权(例如否定或增加选择某一行动方案的可能性、改变决策目标及条件等)来对企业经营者的决策施加影响,但不应当代替他们进行决策.

(三)要有利于促进市场经济体系的建立

恩施机场目前正处在计划经济向市场经济体制转换的过程中,政府的宏观调控应当有利于促进这一转换,以争取能尽快地向市场经济过渡.因此宏观调控的措施也要不断地根据情况而变化.

政府管理企业的职能和手段

根据上述的理论框架,可以进一步探讨政府应如何管理企业这一问题,即政府管什么,管到什么程度,如何管.

什么是管理?至今似乎还没有一个统一的定义.有人从字面上解释,说管理就是管辖和处理；有人说管理就是通过其他人来进行工作；也有人说管理就是决策；还有人说管理就是组织.经济学家认为管理是一种经济资源,政治学家认为管理是一种职权系统,社会学家认为管理是一个阶级和地位系统,心理学家则认为管理是使人们适应于组织的过程.真是众说纷纭,莫衷一是.笔者认为,管理是管理者在多变的客观环境下设法运用各种资源来达到既定目标的各种活动和全部过程.从这一认识出发,可以认为政府对企业的管理就是政府设法运用各种资源来影响企业的经营活动,以达到既定的宏观社会经济发展目标的各种活动和全部过程.

还应当指出,由于各国的国家大小、民族构成、文化背景、历史传统、发展水平和政治制度各不相同,因此在政府对企业的管理上没有一个统一的模式,但并不是没有一定的规律可循.笔者认为,在政府应当管什么这一问题上的结论有较大的普遍性,而在管到什么程度这一问题上还可以大致归纳为几种模式,但在如何管这一问题上则几乎完全因国家而异.

政府对企业的管理可以分为间接管理与直接管理两大类型.所谓间接管理是指政府通过管理市场来影响企业,政府不干预企业的内部事务,有时甚至并不与企业发生直接的联系；而所谓直接管理则是指政府按照法律或契约的规定直接干预某些企业内部的事务.此外,政府还可以通过非官方的中间组织对企业进行管理,并通过提供基础设施和公共服务为企业的发展创造条件.

一、政府对企业的间接管理

(一）建立市场

在资本主义制度形成的初期,市场是适应商品交换的需要而自发地形成的,但随着经济的发展,必然会不断地提出建立各种层次和各种功能的市场的要求.在许多国家中,建立一个新的市场往往需要政府的批准.例如现代期权市场的起源就是美国于1973年4月26日在芝加哥建立的期权交易所.我国在由传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中,更加需要政府在建立市场方面发挥重要的作用.改革开放以来,我国政府已经批准建立了证券、期货、房地产、人才等多种市场,对经济发展起到了重要的推动作用.今后政府还应审时度势,在条件成熟时不失时机地批准建立新的市场.

(二)制定法律

由于市场中充满了各种随机的因素和无序的运动,需要有一定的规则来使其更好地发挥作用,也可以为政府的干预提供法律依据.从这一意义上说,可以认为市场经济是法治经济.市场经济的法律体系应当是一个系统配套的法律体系,从国外的经验看来,大体上可以分为以下三个层次：

规范市场基本关系的法律：在市场经济兴起的初期,民法和商法被用来规范市场的基本关系,此后随着市场经济的发展,又陆续出现了预算法、税法、社会保障法、投资法、银行法等一系列法律,使市场的基本关系得到更加规范.

规范市场主体行为的法律：由于企业是市场的主体,故这类法律主要用来规范企业在市场上的行为.其中包括公司法、合同法、成本法、不动产法、证券法、期货交易法,等等.

规范市场竞争秩序的法律：包括反不正当竞争法、反垄断法、反倾销法,等等.、

(三)监督管制

政府可以依照法律通过司法部门或行政机构对市场及其主体进行监督.例如美国在国会通过了谢尔曼法、克雷顿法等反垄断法律之后,依法建立了司法部反垄断局,负责调查固定价格协议、垄断性兼并、价格歧视、搭配销售等违法事实,并在联邦法院提起公诉.而根据联邦贸易委员会法所建立的联邦贸易委员会的任务则是防止不公平竞争,反对商业中和对商业有影响的不公平的、欺骗的行为.

管制是政府运用强制权通过行政机构和行政法规对市场进行干预,以求达到纠正市场失灵、提高经济效率的目的.例如,美国政府通过国会立法建立了许多管制机构,大体上可分为经济管制机构和社会管制机构两大类,前者管制特定行业的市场准入、价格和服务；后者则管制对社会有影响的某一方面,例如环境保护、职工的劳动保护等.

有些经济学家对政府管制的作用提出了非难,认为传统的政府管制在许多情况下会破坏市场经济的效率.例如,1982年诺贝尔经济奖获奖者,信息经济学和管制经济学的创始人施蒂格勒(Gee J．Stigler)就一贯反对把政府宣布的管制目标等同于管制的实际效果,他认为政府管制需要付出较高的成本,而且往往会起到抑制竞争的作用.为此美国政府近年来不断地进行管制改革,力图引进激励机制,把命令型的管制转变为更为灵活的智能型的管制.据报导,美国因放松了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视等5个行业的管制而仅在1990年就产生了400亿美元的收益.

(四)宏观引导

所谓宏观引导是指政府运用政策、计划、税收、信息等宏观手段来引导市场,从而影响企业的行为.其中常用的有以下一些手段：

产业政策：包括工业政策、农业政策、能源政策等,其基本目标是引导企业将资源分配给效率较高或更有发展前途的领域,以提高整体经济效率.例如,日本在“二战”后通过产业政策引导企业,经过重建资本密集型产业、发展资本密集型产业、发展技术密集型产业等三个阶段后,于1980年由产业结构审议会提出了《八十年代的通商产业政策展望》报告,引导企业走上了发展知识密集型产业的阶段,加速了电子信息技术、节能技术、新材料技术的应用,取得了较好的效果.但也有人认为产业政策如果运用不当,则会产生灾难性的后果.

经济计划：尽管对市场经济体制下是否需要制定国家经济计划的看法不一,但还是有不少国家采用这一手段,例如法国、德国、日本、韩国、新加坡等.虽然这些国家的计划形式各不相同,但其共同的特点是计划是指导性的而不是指令性的；侧重于宏观发展目标而不是微观的具体项目；在计划制定过程中较广泛地听取各方面的意见,并需经过议会的审查批准.

财税调节：利用财政和税收等手段来引导企业是国外比较普遍的做法.例如,法国对国家鼓励发展的行业或企业给以补助或免税,对其出口提供担保等；美国通过对研究与开发费用增加部分减税20％的规定来鼓励企业增加研究与开发的支出；日本政府利用有重点的信贷政策来鼓励产业结构的调整,等等.

信息引导：企业在进行决策时需要大量的外部信息,政府可以通过提供信息来引导企业的行为.例如,美国政府通过大量的政府出版物来向公众提供信息；法国政府还专门建立了法国外贸中心来向出口企业提供信息服务.

二、政府对企业的直接管理

各国政府对企业的直接管理通常只涉及国家有投资或与政府有合同关系的企业,在国家有投资的企业中,政府进行直接管理的目的是保障国家的所有者权益.这类管理大体上包括以下几个方面：

(一)组织控制

政府对企业的组织控制通常有以下几种做法：

设置董事会：董事会作为联接政府与企业的桥梁,政府可委派董事参加.例如,美国联邦存款与保险公司的3名董事中,1名为财政部官员,另两名则由总统提名,参议院批准,任期6年；英国国有企业的董事长、副董事长和董事均由该企业主管部门的大臣任命,任期一般为5年；德国国有企业的董事会则是由监事会负责组建,监事会成员中的一半为股东代表,另一半则为员工和工会代表,股东代表由财政部长选定,员工代表由企业内部协商推选,但须经财政部核准,监事会主席由财政部长推荐,副主席则由员工代表担任；法国国有企业的董事会则按三分制原则设置,即董事会成员由国家代表、职工代表和企业外部代表(包括消费者、客户、技术和经济管理专家及通晓企业所在部门或地区经济问题的人等)组成,各方代表所占比重均为1／3.政府代表由政府任命；企业外部代表则是根据有关人员的技术水平或业务能力,以及根据他们对区域各种经济问题的了解和他们对受到影响的各种公私经济活动的知识水平而选择的职工代表由职工经无记名投票选出.候选人应在该企业工作5年以上还需要一两个工会提供担保,或者至少是职工委托人和联合生产委员会提供担保.法国国有企业董事会的规模是不同的,最多是18名成员.每一成员任期5年,最多可连任3期.

任命总经理：虽然大多数国家中国有企业的总经理是由董事会任命的,但也有些国家是由政府直接任命.例如,法国规定在国家控股90％以上的企业中,其总经理由主管部长提名,经内阁会议讨论通过,以法律形式予以任命；韩国政府则规定政府独资或控股的企业的总经理由董事会推荐,政府任命.

(二)财务监督

多数国家对国有企业的财务监督是比较严格的.主要包括对预算、投资、价格、工资等方面的监督.国有企业的预算一般须经议会或政府批准,法国政府还规定国有企业投资额在1000万法郎以上的项目．须经财政部审批.对价格和工资的管理主要是针对垄断型的国有企业,例如法国政府对这类企业的产品或服务价格实行控制的基本原则是抵偿边际成本,还设．有一个委员会负责每年根据经济增长的情况和通货膨胀等因素,确定一个工资增长幅度,提出工资增长的框架计划.有些国家还派出代表常驻企业进行财务监督.例如,美国由国家派遣监督员或监督团来确保国家对企业利润分配和亏损补助方面的决定权；法国则由财政部派出“国家稽查员",其主要任务是督促企业遵守各项财务规章制度,检查企业帐目是否合符规定,给政府提供企业的各种信息,为企业经营提出建议.他们可以列席董事会,有发言权,但无表决权,他们也有权查阅企业的任何资料,在特殊情况下有权直接给财政部长写报告反映情况和意见.稽查员对企业帐目的检查多是在企业经营过程中进行的,而国家审计院每年都要对各国有企业的帐目进行事后稽核.在此基础上,国家审计院每年都提交一份有关国有企业帐目情况的报告,分析其财务管理及经营状况.

(三)经营指导

虽然政府原则上不干涉企业内部的经营管理,却能在一定程度上影响企业的经营.政府所用的一些手段如下：

计划合同：一般说来,政府不应干预企业内部的经营计划,但却可以通过计划合同的方式施加影响.例如法国政府采用与重点国有企业签订计划合同的办法来协调企业追求利润与国家政策目标之间的矛盾,把国有企业纳入国家的计划体系.它既保证了企业发展战略与国家计划目标的一体化,又使企业在计划的框架内保持最大限度的经营自由.在计划合同中,一方面规定了政府承担的财政投资、利润分配义务；另一方面也规定了企业承担的盈利、自筹投资、就业、技术开发等义务.合同对企业的收益目标、服务质量、生产率、提价等作出规定,政府据此对企业进行控制,企业在这套指标体系的约束下可以进行最优经营方式选择.合同期限一般为3年至5年.

采购合同：作为企业的用户,政府可以通过采购合同对企业施加影响.例如美国政府作为市场上最大的买主(1990年美国联邦政府对商品及劳务的购买占其支出的33．2％,达到4000亿美元左右),通常使用招标的方式来选择卖方,并与之签订采购合同.美国有不少企业(特别是生产军用品的企业)对政府采购的依赖性较大,因此政府对它们也有较大的影响.

承包合同：对于一些不能在市场上进行竞争的服务性行业,政府可以通过竞争性招标的办法,以服务合同、管理合同、租赁和长期承包经营等方式将服务项目承包给有关企业.例如巴西将道路养护承包给私人公司,比政府雇人养路节约了20％的开支.政府可以通过对合同实施的监督对企业施加影响.

行政指导：这是一些东亚国家政府管理企业的独特手段.这种行政指导是建立在政府与企业相互协商基础上的间接干预措施,其方式主要包括人事任免、程序控制、考核评价、劝说与交涉、命令、信息交流、宣传号召等.但是由于某些行政指导措施并不具有法律效力,因此如果企业作出不符合政府意图的判断,是可以不服从政府指导的.“二战"后,在日本产业政策的调整过程中,曾不止一次发生过企业不服从政府指导的事例.

在国有企业比重较大的国家中,政府还可以通过对国有企业的直接管理来引导国民经济向政府预定的方向发展.

三、通过非官方的中间组织对企业进行管理

有些国家的政府还通过各种非官方的中间组织来对企业进行约束和管理.例如日本的行业组织、新加坡的法定机构等.日本产业界每个行业都相应地有一个行业团体,如日本钢铁联盟、日本汽车工业协会、日本纤维产业联盟等,这种行业组织具有阶层性结构,大的组织中还有一些更小的组织,多得不计其数.这些行业团体的重要作用是：为本行业企业提供信息、咨询、人才培训等服务；协调本行业企业间的利害关系；代表本行业企业加强同政府专业局的联系,说服专业局实行有利于本行业的政策,向政府机关提供本行业的有关信息,协助政府机关进行行政指导.在一定上意义上说,行业团体是日本政府干预各行业乃至企业活动的有利工具,也是政府与企业组织是产业或企业与政府之间的基本联系渠道.通过这种方式,一方面大大降低了日本政府直接面对的企业数量,从而减少了管理幅度,使政府各部门有更多的时间从事战略性的指导工作；另一方面,由企业联合起来形成行业组织,使企业更有力量同政府进行谈判,以保证最后实施的方案是政府与企业相互协商后产生的结果.

四、政府提供基础设施和公共服务

政府通过提供基础设施和公共服务来为企业的发展创造条件,也可以间接地对企业施加影响.在这些基础设施和公共服务中有不少是由国有企业来经营的.例如,美国政府介入市场的活动主要是提供不适合由私人经营的基础设施和公共服务,例如道路、机场、城市给排水、电力、邮政、教育、治安、消防、环保、社会保险和福利,等等；法国则规定公用事业全部归国家所有,且交通运输、邮电通讯等基础产业也都归国家所有；德国政府在为企业职工提供社会保障及教育培训方面的服务是卓有成效的.

政府对企业的管理是否确有模式可循,学术界的看法并不一致.有人认为政府对企业的管理是权变型的,取决于执政党或执政者的价值观和对客观形势的判断,因此没有固定的模式.也有人认为,由于各国的情况不同,因此一个国家就是一个模式.笔者认为,虽然在政府对企业的：管理中含有权变的成分,但更主要的是取决决于历史传统、文化背景、政治制度、发达程度等因素,因此尽管各国政府管理企业的手段和机构不尽相同,而且还会随着社会和科技的进步而变化,但还是有一定的内在规律可循.对管理模式的研究有助于我们把握各国政府管理企业的实质经验,而不是一些表面上、形式上的做法.

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