传统文化政府主导的缺失与近代军工业的衰落

Posted 2022-05-19 工业

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政府主导的缺失与近代军工业的衰落

　　近代军工业的兴办是中国近代最早的工业化尝试，其由盛及衰的过程折射了近代工业化所面临的困境与局限。探讨近代军工衰落的原因，清朝中央政府的消极政策则是关键因素。本文从舆论环境、经费保障、人才储备等方面入手，检视清政府的军工业政策。正是由于政府主导作用的缺失，近代军工业的大好开局终成昙花一现。

　　梳理以往学界在“洋务运动”领域的研究成果，不难发现，多数学者将近代军工业衰落的原因主要归结为企业的官营模式①，认为与封建政府同质的企业管理模式滋生了腐败、低效等问题，蠹蚀了企业肌理。笔者认为，军工企业背后的官方角色实际上是一个庞杂的范畴，不同的利益集团对军工企业的认知亦存在较大差异，其中尤以地方督抚与中央政府的对立最为焦灼，二者力量的消长对近代军工业的发展产生深远的影响。

　　镇压太平天国以后，清朝的政治结构发生了深刻变化，军工集团的崛起削弱了中央集权，如此造成的后果是，一方面，督抚成为地方的实权派，形成了军工业得以开展的政治基础，另一方面，地方督抚虽然拥有很大的自主权，但决策权仍然掌握在守旧的满族贵族手中。与地方督抚的积极态度不同的是，保守的清廷权贵既没有严密筹划，又缺乏贯彻的决心，把军工业仅仅看做是维护自身统治的权宜之计。可见，兴办军工企业的过程中，既有地方督抚的殚精竭虑，又有中央政府的消极掣肘，不宜以“官营”之说笼统概括。

　　纵观世界近代工业发展的历程可知，对于后发展国家，尤其是奉行农本经济的封建国家来说，能否顺利走上工业化道路，强有力的中央集权是关键因素，统治者的远见卓识和坚定信心是重要保证，日本明治维新即是很好的例证。反观清朝中央政府，在军工企业的资本筹集和人才储备上始终未能发挥出应有的效力，甚至连正面的舆论环境也很难维系，军工企业的衰落也就在所难免了。

　　一

　　近代军工业初兴时期，地方督抚积极奔走，总理衙门又与之遥相呼应，进展比较顺利，国家颇有些振奋的迹象。但随着工业化向纵深挺进，清廷的急躁情绪日益凸显，尤其是随着每年数百万库银的投入，更急于看到立竿见影的效果。然而移植西方工业体系毕竟是漫长和复杂的过程，不能一蹴而就，清廷对此显然缺乏深刻认识。

　　每当消极的朝议作祟，清廷的信心就会动摇。如福州船政局在１８６６至１８７１年的五年中，支出经费超过５００万两，大学士宋晋上书指摘船政局靡费无功，请奏裁撤船政局［１］（第五册，Ｐ１０５——１０６）。宋晋在经费上大做文章，击中清廷的“软肋”。针对宋晋的弹劾，清廷谕令各省督抚“通盘筹划”。在军机处发给各省督抚的上谕里称：“如果制造适宜，可以御辱，自不应惜小费而堕远谋。若如宋晋所奏，是徒费帑金，未操胜算，即应迅筹变通。”［１］（第五册，Ｐ１０６）但同时又说：“暂时停止，固节省帑金之一道。”［１］（第五册，Ｐ１０９）态度模棱两可，然而倾向也很明显，“廷旨虽下其议，而语意在于裁撤”［２］（Ｐ１５６）。西太后的态度也与顽固派的立场暗合，对船政颇多疑虑。李鸿章曾向沈葆桢透露西太后对船政事务“其义不甚以为然”，“微露诿阻之辞”［３］（卷１３，Ｐ２）。恭亲王奕讠斤虽然支持船政，但迫于“京朝士夫不顾念中外大局，讼言船政之非”的压力，“心知其理，而怵于成效之难，亦遂淟涊依违”［３］（卷１３，Ｐ２）。若非曾国藩、左宗棠、李鸿章等封疆大吏纷纷挺身力保，刚刚起步的船政事业险些就被断送。主持军工业的洋务派深受清廷的摇摆之苦。特别是当企业遇到困难，保守派的鼓噪愈发猖獗之时，清廷非但不能澄清舆论，为军工业的发展破冰护航，反而态度游移，动辄发动“通盘筹划”，使得地方督抚不胜其烦地说服清廷以坚定决心，在经营企业之外，更增添不必要的负担。李鸿章在给曾国藩的信件中曾表示出对前景的忧虑：比之东洋的明治维新，君臣一心，后来居上，反观本国“则一二外臣主之，朝议夕更，早做晚辍，固不敢量其终极也”［４］（《遵议轮船未可裁撤仍应妥筹善后经久事宜折》，第２５１号，Ｐ３８６）。无奈之情溢于言表。

　　二

　　由于生产方式的特殊性，只有在大量的资金投入下，现代化的军工企业才能正常运转。同时又因为生产性质的特殊性，军工企业是国家安危所系，必须优先发展。特别是处于转型时期的后发展国家，工业基础薄弱，国防压力巨大，尤其要对军工业倾注心血，坚持长期稳定的财政倾斜。

　　清朝在军工上的经费支出，起初还颇有决心，尤其是对江南制造总局和福州船政局的支持尤为卖力，这也是两局在短短几年内就初见成效的主要原因。但是清廷把在军工业上的支出始终看做是沉重的负担。从第二次鸦片战争到中法战争之间短暂的二三十年和平，使清廷放松了警惕，对军工制造态度日趋敷衍，出现了压缩经费挪为他用的现象。而且用于军工的经费多出自所在省份的海关关税和厘金，与地方经济挂钩，来源不稳定。例如在１８７８年，由于福建水患频繁，省财政收入剧减，殃及福州船政局，出现了“月款支绌、悬釜待炊”的局面，为了渡过难关，船政大臣吴赞诚不得不裁撤一批工匠，生产规模压到了最低限度。

　　经费短缺几乎成了每个军工企业最为头疼的难题。１８７６至１８７９年吴赞诚担任船政大臣的三年间，共上报奏折和公函６７件，其中要求解决经费的就达３１件之多，奏报造船情况的只有１０件［５］（Ｐ４９７）。由于经费无法保障，福州船政局技术进取的速度大幅收缩，技术更新方面不但远远落后于西方列强，甚至被后来居上的日本甩在身后。福州船政局在１８９０年前与日本海军省的横须贺、吴和佐世保三大船厂相比略占优势，在造船数量和吨位上远远超过日本三大船厂的总和，在技术移植的水平上也高出一筹［５］（Ｐ５５０）。但在１８９０年以后，由于造船经费被随意缩减，船政局经常陷入“等米下锅”的窘境，先进的造船技术无用武之地。而此时的日本军舰制造水平却在迅猛提升，福州船政局则丧失了发展的大好时机。江南制造总局也同病相怜。在甲午战争爆发前，两江总督刘坤一对江南制造总局的生产情况不无忧虑：“近因经费支绌，各局制造军火，均已分别减停。兵事一兴深恐后难为继。”“沪、宁两机器局，限于经费，规模未能扩充，所出军火无多，难期源源接济，不得不取资外洋。”［６］（Ｐ３１９）

　　固然清末国运已成烂疴之势，国库竭蹶，财政入不敷出，缩减军工经费似有情可原，事实上清廷并未竭尽全力。从１９世纪６０年代到９０年代上半期，清廷对先后创办的３４个军工企业总投入５７００万两，其中江南制造总局投入１４００多万两，福州船政局１３００多万两［７］（第二卷，Ｐ１２５６）。而以奕劻为首的颟顸之辈，为讨好西太后，每年“由海军经费内腾挪三十万两”［１］（第三册，Ｐ１４１）修建颐和园。据统计，从１８９１年到１８９４年，前后被挪用的海军经费竟达３００万两之巨，“一艘一艘的铁甲舰化作颐和园里的山水花木，中国水师欲不逊一筹，得乎？”［８］（Ｐ１５３）正是清廷的短视和摇摆，使近代军工业错过了发展的黄金时期，在甲午战争后付出了２亿５０００万两白银赔款的高昂代价，这无异于自断手足去养肥敌人。

　　三

　　洋务运动的兴起与地方督抚的崛起休戚相关，围绕地方督抚形成的洋务派成了近代军工业的中坚力量。遗憾的是，清廷并未围绕军工业的统筹管理进行人才储备，为军工业的优先发展营造一个“软环境”。当近代军工业的肇造者退出历史舞台后，其发展便面临着后继乏人的尴尬局面。

　　以福州船政局为例，自沈葆桢离任之后，船政大臣一职人事变动频繁。据统计，从１８７４年创办到清末停办，船政局先后有２２人主事，任期大多只有两三年。主事者刚刚熟悉船厂情况，协调好各方关系，准备有所作为之时，就被调任他职。１８７５年沈葆桢调任两江总督，本来钦定丁日昌继任船政大臣。作为兴办近代海防的重要人物，丁日昌对船政的认识深刻，未到任即对船政局的后续发展有了详细的设想，其中不乏真知灼见［４］（《议船政事宜》，第３９１号，Ｐ６２６）。无奈未等实行就被调任福建巡抚，他虽再三请辞，皆被清廷所拒，只好抱憾而去。船政创建初期，船政大臣颇受重视，政治待遇优厚，如沈葆桢以一品衔署理船政大臣，朝野威望很高。然而自１８８４年之后，船政大臣基本上由闽浙总督或福州将军兼理，已非专职专用。船政大臣在初期还享有“专奏请旨”的权力，不受地方官的牵制，但随着船政事务的停滞和衰落，继任者的权限不断被削减，其资历和威望也大不如前。频繁的人事变动使企业的发展失去政策的延续性，不利于企业的良性发展。而组织者权限的逐渐削弱也使军工企业的发言权越来越小。尤其在福州船政局后期，大部分船政主事者对洋务一知半解，既不能高瞻远瞩，也不具备专业素养，在经营上敷衍了事，加剧了船政的衰落。

　　由于近代军工业的官营性质，企业的机构设置与封建政府属于同一体系。两者在人事上有着千丝万缕的关系，企业的领导者往往脱身于旧官僚，技术人员在人事安排上很少获得合理晋升，导致外行领导内行。即便是采用技术人员，也不得其所，不尽其才，被囫囵吞枣地纳入官僚体系。如在军工业兴盛时期，为了掌握西方先进技术和文化，清廷先后选派了八批官费留学生赶赴欧美，累计人数为２０９人，但在专业比例上，专攻工业技术的留学生只有２３个，散落在矿冶、机器、工艺技术等领域。即便是这２３个留学生，在归国后被硬性指派到军政机构中充任各种差使的有１４名，只有９名回到企业从事技术性工作［９］。

　　清廷对军工企业的管理始终未摆脱旧衙门形式，不但无意识在管理和技术层积蓄人力资本，反而使人才不尽其用，大量流失。难怪李鸿章抱怨偌大的清朝，不管是有“贝”之财，还是无“贝”之才，不但远不如西洋，甚至还不如后来居上的东洋，对洋务事业的前途忧心忡忡。由此可见，近代军工业是一代政治家的心血之作，可当他们退出历史的舞台时却后继无人，筚路蓝缕之功逐渐坍毁。正如美国史学家芮玛丽所说：“同光时期是一幕悲剧，在胜利的时刻已经预示了崇高希望和巨大努力的最终失败，该时代的伟大人物在长长的阴影中目睹了胜利，而这便是他们所谓的中兴。”［１０］（Ｐ４）如果真的有所谓的“中兴”，那也不过是一代人的中兴罢了。

　　清末军工业的现代化开近代工业化之先河，其成败对近代历史的重大意义毋庸赘言。平心而论，破除近代军工业发展的障碍并非朝夕可至，其最终命运也难以摆脱深刻的社会根源。政府在主观上缺乏动力和诚意，加速了近代军工业的破产。

　　在落后国家迈向近代化的过程中，政府必须起到主导作用，扮演“火车头”的角色。这时候，政府的政权性质、人力和财力就成了决定国家能否成功转型的关键条件。清廷在这些方面的条件尚不成熟，军工企业的发展没有得到可靠的制度保证，导致中国近代军工业在发展过程中遭遇了重重困难。

　　参考文献：

　　［１］中国史学会。洋务运动［Ｍ］。上海：上海人民出版社，１９６１。

　　［２］林庆元。福建船政局史稿［Ｍ］。福州：福建人民出版社，１９９９。

　　［３］李鸿章。朋僚函稿［Ａ］。李文忠公全集［Ｃ］。台北：文海出版社，１９７４。

　　［４］中央研究院近代史研究所。福州船厂［Ａ］。海防档（乙）［Ｃ］。台北：台湾研究院近代史研究所，１９５７。

　　［５］王宏斌。晚清海防：思想与制度研究［Ｍ］。北京：商务印书馆，２００５。

　　［６］孙毓棠。中国近代工业史资料（第一辑）［Ｃ］。北京：中华书局，１９６２。

　　［７］樊百川。清季的洋务新政［Ｍ］。上海：上海书店，２００３。

　　［８］陈旭麓。近代中国社会的新陈代谢［Ｍ］。上海：上海人民出版社，１９９８。

　　［９］黄继宗，于醒民。洋务运动中留学生的派遣［Ｊ］。华东师范大学学报，１９８１，（４）。

　　［１０］芮玛丽。同治中兴［Ｍ］。北京：中国社会科学出版社，２００２。

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