特殊与特出的区别(小城镇在缩小城乡差距中的重要作用)

Posted 2023-06-02

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特殊与特出的区别(小城镇在缩小城乡差距中的重要作用)

作者：郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院教授）

促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村。小城镇在未来我国缩小城乡差距、实现共同富裕之路上将发挥重要的作用。回顾我国改革开放40多年的历程，小城镇伴随国民经济与社会结构的变迁，在我国工农与城乡关系的演进过程中一直具有非常特殊的地位与作用。改革开放初期，依靠体制优势，小城镇充分发挥“蓄水池”作用，为后来中国大规模、快速度推进工业化与城镇化积累了要素和经验；进入21世纪后，持续爆发的“城市病”使得小城镇再一次进入了学界与决策层的视野，社会期望小城镇发挥“缓冲器”的功能。党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，再次展现了小城镇在我国经济社会发展中的重要地位。

小城镇为缩小城乡差距提供可行空间

长久以来，由于城乡分割的二元体制以及“重城轻乡”的发展政策，农村发展严重滞后，城乡差距持续扩大。为了统筹城乡经济社会发展，各地试图通过城镇化来加速农村剩余劳动力转移，以破解城乡二元结构，达到城乡共同富裕的目的。这种以大城市为核心的快速城镇化在一定程度上起到了提升城乡居民收入的作用，却导致乡村的发展要素被不平等地吸纳到城市当中，并引发了“半城镇化”困境，以及“农村病”“城市病”等问题，影响了城乡协调发展的步伐，并未真正起到缩小城乡差距的作用。例如，城乡居民人均可支配收入比值从1978年的2.56攀升到2009年的3.33，2020年底重新回到2.56，但是城乡居民人均可支配收入差距仍高达26703元，约为中国农村居民人均纯收入的两倍（数据根据《中国统计年鉴》计算而得）。

在以大城市为核心的城镇化无法有效缩小城乡差距的背景下，中小城市和小城镇的作用日渐凸显。小城镇一方面是城镇体系的末端，另一方面是农村地区的经济文化中心和集聚基地，上可承接城市的技术、资金和人才等要素，下可作为广大农村地区的增长极，这一城乡二元属性特征使其成为吸纳跨区域流动人口和资本的重要载体（彭震伟，2018），在解决“半城镇化”问题、预防和治理“农村病”“城市病”等问题上具有举足轻重的作用。

解决“半城镇化”问题，跳出农民工异地市民化困境

由于户籍制度限制，农民工在大城市的落户门槛很高，虽然居住在城镇，但并没有获得相应的城镇户口，也无法在劳动就业、工资福利、社会保障等方面享受与城镇人口同等的待遇，实质上是一种“半城镇化”的状态，大多数农民工被边缘化或者住在“城中村”，陷入异地市民化困境。在这种情况下，农民收入并未伴随城镇化而实现快速增长，其主要原因就是此类人群并没有均等地享受城镇化所带来的发展成果，农民收入增长比较缓慢。

在新型城镇化战略的实施路径下，我国实施差别化的落户政策，以合法稳定就业为前置条件，全面开放建制镇和小城市落户限制，2021年4月国家发展改革委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》再次强调“城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策”，这意味着农民可以较为方便地落户小城镇并在各方面享受到相应的待遇，从而解决异地城镇化无法实现市民化的难题。随着就业机会的获取和相关权益的保障，进城农民收入水平得以提高，生活条件得到改善。与此同时，由于小城镇与农村之间地缘关系紧密，其城乡之间的半径最短，农民进入小城镇比进入大中城市付出的机会成本要低得多，遭遇风险之后退出的成本也低得多，因而小城镇成为农村剩余劳动力和人口转移的重要出路和有效场所（秦待见，2008）。

缓解逐渐严峻的“农村病”，激发农村发展活力

在大城市为核心的城镇化模式下，农业转移人口到城市就业后，农村只留下了“613899部队”，即留守儿童、留守妇女和空巢老人，农村人、财、物向城市的单向流动导致农村失去发展活力，大量出现农地撂荒、宅基地闲置、空心村等“农村病”问题。此外，受制于自然地理条件，很多偏僻农村地区距离地级市甚至县城都还相对较远，很难享受到城市经济发展或公共服务的辐射带动作用，城乡差距呈现出持续拉大趋势。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”，小城镇的发展即为激发农村发展活力带来了新的机遇。作为“城之尾，乡之头”的小城镇，是实现城市和乡村市场要素双向流动的重要平台和关键环节，更多的是将城市要素如工商资本、人才、技术等，通过小城镇向四周农村流动扩散，从而带动乡村二三产业的发展，助推农村产业兴旺。与此同时，由于小城镇邻近农业和农村，更有助于将基础设施和基本公共服务覆盖到农村地区，助推实现基础设施一体化和基本公共服务均等化，使农村发展进入一个城镇与乡村通融合作、共同发展的新局面，大大缩小城乡发展差距。

纾解愈演愈烈的“城市病”，促进城乡关系健康发展

城市越大，集聚效应就越强。在快速城镇化之下，大中城市以自身优势吸纳了大量农村劳动力进城务工就业。当城市规模超过一定临界值时，很多“城市病”问题便会爆发并日益严峻，人口膨胀、交通拥挤、城市贫困、房价高企、就业困难、环境污染、资源能源紧张等经济社会问题愈演愈烈并越来越束缚城市的健康发展，这在一定程度上阻碍了城乡一体化的发展进程，不利于城乡关系的改善。

“城市病”的本质是城市发展速度和扩张规模超过了城市资源、环境所能承受的最大负荷，此时应当寻求其它区位来承载农村剩余部分劳动力的转移，纾解大城市面临的巨大压力。小城镇成为减少乡村向大城市冲击的缓冲地带，不仅能够承接农村剩余劳动力的转移，同时能够为回流劳动力提供更多就业机会和发展空间，在城乡之间构建起过渡区和“蓄水池”，减轻城市人口、交通、住房、就业、环境、资源等负担，有效缓解“城市病”，促进城乡之间的良性循环。

小城镇发挥作用应该坚持的原则

发挥小城镇在打破城乡二元体制、缩小城乡差距中的作用，关键是充分发挥小城镇作为人口“蓄水池”承接农村剩余劳动人口转移并吸纳回流人口的作用，为城市和农村两极“减负”，这也正是费孝通先生主张发展小城镇的目的所在（曾红萍，2015）。而在人口流动以追求收入增长为主要目标的现实条件下，“乐业”成为引导农村人口流动的首要因素，因此小城镇发挥作用的重中之重和首要前提为通过产业的发展壮大提供大量的就业岗位，形成吸纳剩余劳动力的强大动力。此后，伴随着产业发展趋向稳态，城乡一体的基础设施和公共服务对小城镇人口集聚的作用将更加凸显，对于“安居”起到关键作用。如果小城镇能够培育出具有鲜明地方特色、有潜在优势的主导产业和支柱产业，并且使得基础设施和基本公共服务得到明显改善、进城农民的权益得到充分保障，那么小城镇将成为“安居乐业”的首要选择，在整个县域特别是邻近范围内大量吸纳农村剩余劳动力和其他生产要素，从而打破城乡二元体制的限制，促进城乡协调发展。

发展特色产业，夯实就业基础

建设和发展小城镇，“乐业”是第一步，即核心问题应当是产业的壮大与劳动力就业。小城镇的产业发展不仅为吸引农村剩余劳动力转移就业提供前提和支撑，而且可以有效辐射和带动周边农村地区，让产业链、供应链和价值链更多地延伸和下沉到农村，促进农村劳动力的就近非农就业。因此，促进产业形成并推进产业集聚，是发挥小城镇缩小城乡差距的作用中的第一步。

一方面，小城镇的产业发展不能盲目地追求结构的多样化，而应结合本地资源禀赋优势和人口规模，将资源比较优势转化为产业竞争力，形成差异化、特色化的产业发展模式，形成产业集群和专业化市场，着力打造“一镇一品”的发展格局。另一方面，随着区域内部产业梯度转移的推进，小城镇必将承接周边大中城市的产业转移，在产业结构调整过程中应注重提高专业服务与配套生产水平，更好地为城市产业转型升级提供配套支撑。此外，小城镇在产业集聚壮大的过程中应时刻注重发挥产业对农村的辐射带动作用，适当将某些劳动密集型环节下放到农村腹地，最终达到城镇与乡村产业融合发展和带动农村人口就业的目的。

例如在河南省兰考县，堌阳镇以一棵泡桐树为开端打造别具特色的音乐小镇，并据此推进镇域产业聚集，形成产业竞争优势。目前堌阳镇乐器产业已经形成了民族乐器生产制作、展示、销售、电商、物流、演艺、培训为一体的完整产业链，堌阳镇也于2017年被评为“河南省特色小镇”。民族乐器产业的集聚提供了大量的就业岗位，不仅大量吸收本地农村人口进城务工，自2018年以来也吸引了众多外出务工人员返乡就业，不但增加了农村居民收入，也解决了留守儿童、留守老人的问题，真正让农村居民实现了从外出务工“糊口”到家门口“致富”的愿望。目前，堌阳镇有各类民族乐器及配套企业100余家，产品主要有古筝、古琴、琵琶等20多个品种30多个系列，可吸纳10800人就业，成为促进区域内城乡协调发展的典范。

完善公共服务，缩小福利差距

由于小城镇的地理区位优势、生活成本优势等，未来吸引和吸收农村剩余劳动转移就业主体的是各类中小城市和小城镇（王婷、朱曼，2014）。为了避免出现类似于大城市的“半城镇化”问题，小城镇需要在保障农民权益上下足功夫。而伴随着小城镇规模扩大和产业集聚，其经济发展趋向稳态，“乐业”对人口集聚的作用将有所降低，“安居”更加受到重视，以教育、医疗、社会保障等为主的公共服务对小城镇人口集聚的作用更加凸显。比如小城镇与大中城市在教育资源上的差距使得那些关心子女教育的农民更愿意去大中城市就业定居，而不会来到小城镇发展，即使政府做出繁荣小城镇的努力也仍然难以挽救有些小城镇走向衰败的命运。因此，要提升小城镇在缩小城乡差距中的效用，需要提升基础设施和公共服务水平，让更多农业转移人口平等地享受到相关服务，提高生活水平和生活质量，缩小与城镇居民在福利和发展条件上的差距。

首先，要构建以民众需求为导向的公共物品供给决策机制并重视居民的差异化需求。当前不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，可能忽略居民的真实需要，尤其是会将进城农民的真实需求排斥在供给范围之外，导致供给不足和供给过剩并存的结构失调现象的出现。因此，小城镇的公共物品供给应该变自上而下的供给方式为自下而上的供给方式，畅通群众尤其是进城农民的需求表达机制，《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求“推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口”更是对这一问题提出了重要要求。其次，以小城镇为载体完善基础设施和公共服务，推进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。作为城乡互联互通的基本空间载体，小城镇在缩小城乡基础设施和公共服务差距方面具有独特作用，需要根据国家统一标准在道路、网络、教育资源、社会保障、公共文化设施等方面细化地方具体实施配套标准并完善统筹协调机制，在县级统合下强化乡（镇）、村（居）和社区公共服务机构建设，促进城乡之间各类公共服务资源有效整合，最终达到“城乡不同类但等值”的目的。

比如作为农业农村部首批18个全国农村公共服务典型案例之一的浙江省海盐县，小城镇在其推进基本公共服务均等化过程中起到了重要作用。各乡镇从解决群众最关心最直接最现实的利益问题入手，明确区域内公共服务供给需求，最终由海盐县制定发布《海盐县基本公共服务清单》，确定涵盖了公共教育、社会保险、医疗卫生、公共文化等8个方面共117个服务项目，并探索编制《县域基本公共服务均等化实现度评价指标体系》，明确41项一级指标和60项二级指标，按照指标要求对县级部门和镇（街道）进行考核评估，并纳入对镇（街道）和职能部门年度工作目标责任制考核。目前，海盐县各镇已“同等化”提供教育学位，符合条件的常住人口随迁子女学位供给率达到100%；城乡居民医疗保险和养老保险参保率分别达到98.32%和98.11%；所有镇（街道）综合文化站均达省级以上标准，基本形成了“一镇一节”“一村一特”的文化品牌。在海盐县及周边地区，当地居民在城镇和农村所能享受到的生活便利程度已基本无差别，“安居乐业”已成为现实。

小城镇的发展任重而道远

农村人口向大中小城市和小城镇集中是一种不可逆转的趋势，其中以小城镇为主要载体的农业转移人口城镇化战略是当前和今后一个时期内我国统筹城乡发展的重要道路（杨卫忠，2018）。然而，由于小城镇空间范围相对较小，无法像大城市一样拥有完整、系统的产业结构体系和社会服务体系，加之容易受到大城市虹吸效应的影响，可能陷入发展困境，达不到合意的规模经济和集聚经济效果，还造成严重的环境污染和生态破坏。因此，发挥小城镇在缩小城乡差距中的作用，并不是要盲目地推动小城镇发展，而是要遵循小城镇兴衰分化发展规律，在形成产业竞争优势的基础上破除制度藩篱并完善基础设施和公共服务，让居民能够在“乐业”的基础上“安居”，真正发挥小城镇缩小城乡差距的作用。特别地，一些特色小镇立足于当地资源禀赋并充分利用小城镇发展的政策环境优势，呈现出“一镇一品”和产业集群的发展模式，能够承接农村人口的转移并加强对广大农村地区的辐射带动，应当成为缩小城乡差距的重要载体，并为广大的小城镇群体提供可借鉴的发展模式与路径。但无论如何，小城镇建设及其缩小城乡差距作用的发挥绝非一日之功可成，这个过程必定任重道远，一定要做好长期努力的计划和准备。

【中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生崔梦怡对本文亦有贡献】

来源：人民论坛网