消字灵消字后还能写吗(基层治理十大痛点，你对哪个感触最深？)

去年以来，新华社《半月谈》持续刊发来自基层一线的系列调研报道，聚焦基层治理之困，求解基层治理之策。这些报道引起强烈反响。

近期，《求是》杂志连载这些稿件，直击基层治理的痛点。综合如下：

靶点一：督查检查频繁

督查检查“大瘦身”：中央好声音，下面勿跑调

2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），针对督查检查考核过多过滥等困扰基层干部的突出问题予以积极回应，提出一系列明确要求，在各地引发积极反响。广大基层干部，尤其是乡镇干部，对于《通知》提出的督查检查考核“瘦身减负”，有欣慰有期盼亦有担忧；对于当前的基层治理困境及出路，他们有针砭有建言有对策。

中央对症下药，着力给基层减负松绑

“读完全文，《通知》可谓一针见血，直击要害。”河北省邯郸市峰峰矿区新坡镇党委书记冉德龙认为，《通知》体现了中央对基层情况的精准把握，对症下药、醒目有力。湖南省浏阳市社港镇镇长罗定坤直言，中央此次“出手治病”，病灶找得准，药方开得猛。许多乡镇负责人对半月谈记者表示，《通知》出台，反映了中央关心干部、心系群众，着力给基层减负松绑的决心，“对基层干部来说，犹如一场及时雨”。

“频繁检查问责，早已成为悬在我们头上的利剑。而此次文件出台，给我们广大基层干部吃了颗‘定心丸’。”河北省涉县偏城镇党委书记李军灵看完《通知》后如释重负。湖北英山县陶家河乡党委书记邬曙东说，中央此次出重拳治理各类名目繁多的督查检查考核，切中了基层治理之痛，让基层干部特别是乡镇干部松一口气，敢于放手去作为了。

此次中央“出招”，也被不少基层干部看作一次与形式主义、官僚主义的“新战斗”。江苏省淮安市某镇镇长刘恒（化名）反映，督查检查考核过于泛滥，基层要去做很多没有必要、脱离实际的工作，已经在干部群众中引发负面效应，这次发文非常及时，也非常务实。

《通知》明确要求，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。对此，基层干部无不拍手称赞。湖北省罗田县九资河镇党委副书记罗燕表示，形式主义负担，是基层干部的心酸泪，中央对此治理，击中时弊。

河北省临漳县西羊羔乡党委书记牛继超认为，《通知》顺应民心，减轻基层负担，让基层干部不用天天迎检填表、整理台账、拍照留痕，可以有更多的时间来为群众干点加快发展、促进增收、改善环境的好事、实事。

就怕中央文件落不到实处，变异成新负担

采访中，不少乡镇干部向半月谈记者坦言，中央出台指导性文件是件好事，但就怕以文件落实文件，落不到实处，在具体执行过程中，变了形，走了样。

“各级地方政府为了不被追责，总有自己的一套办事方法，制度最怕的是不执行，束之高阁，挂在墙上、说在嘴上、落实不到行动上。”河北某镇党委书记陆民（化名）说，如果还是“新瓶装旧酒”，基层只能是慢慢失望慢慢无奈，只能继续承受形式主义之痛。

“还怕上有政策，下有对策。”一位镇长举例说，中央曾发文说，扶贫检查除了国检，省市县不准有各种名目的检查，结果换了张皮，各种“练兵比武”来了，整得更起劲了。半月谈记者走访调研湖南、湖北、山东、江苏、河北等省时，乡镇负责人普遍反映，属地管理、痕迹管理广为流行，在一些地方直接造成督查检查考核的过滥和变异，同时带来问责追责过度化和基层工作无序化。“如果不着力改变这种治理模式，给基层减负，说起来容易做起来难。”一位基层干部说。

“在基层，官大一级压死人，上级让你干，你就脱不了干系。”江苏泰州一名镇党委书记说，乡镇没有话语权，基层干部不可能拿着中央的文件跟上面讨价还价。甚至有些乡镇“一把手”担心“瘦身减负”的初衷发生异化：“省里面会就此督导市一级，市里又会检查县一级，最后又变成乡镇基层的责任了。如此一来，对‘瘦身减负’的督查检查又变成新负担。”“‘瘦身减负’就怕搞成新的形式主义。到时来的都是惹不起的上级单位，而且级别越高，陪同检查的人越多。”

解放基层干部，综合推进体制改革与制度创新

不少乡镇干部对半月谈记者表示，此次“瘦身减负”，须坚持顶层设计与配套并重。对于中央出台的文件，地方要结合实际尽快研究实施细则和配套措施。同时，期待以《通知》出台为契机，真正推进工作运行体制改革与制度创新，让基层“瘦身减负”成为常态。

“不能把所有责任都推到乡镇来，在一些事项上，乡镇无权也无专业人员更无专项经费。”湖北省蕲春县某镇镇长徐洪（化名）等人直言，各级各部门都应该划清责权界限，根据职责相符的原则来规范属地管理体制。

“问责要科学合理。”河北、山东多名镇党委书记认为，问责要分清主观和客观原因，不能动不动就是处分。“不管事不办事，平安无事；做得多管得多，祸从天上落。”湖北省黄梅县独山镇党委书记马聪建议，容错纠错机制要落到实处，区别对待。不然，谁都不敢放手做事，更没有人愿意分管安全生产、信访维稳、扶贫和环保等这些容易被问责的工作。基层干部一旦出现“自保”心理，工作就难以推动。

“督查检查考核的导向也要扭转一下。”江苏省淮安市淮阴区刘老庄乡副乡长易倩认为，督查检查的宗旨是为了解决问题、促进工作，现在片面变成了惩戒措施。多地乡镇负责人建议，上级对下级检查，应该设定大概次数，不设定具体检查时间。固定时间只会让下级对检查流于应付。来检查了就好好干，检查一走，该咋做就咋做。“只有注重工作实绩，增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，才能进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。”湖南省长沙市岳麓区学士街道党工委书记罗政期盼，做好督查检查考核工作的减法，换来基层干部崇尚实干的乘法。

靶点二：问责滥用

“找背锅人易，找负责人难”

滥用问责“五座大山”伤了基层干部

说起基层干部的工作状态，“上面千条线，下面一根针”可能是最常见的形容，但最近部分一线干部向半月谈记者反映，这个表述该改改了，现在情形是“上面千把锤，下面一根钉”、“上面千把刀，下面一颗头”。来自上级部门的问责，确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”，但由于部分上级部门避责不愿担当，追责不切实际，乱问责的“五座大山”已经压住了不少基层干部。面向基层的问责，应如何做到权责相当，纠错与容错并重？基层干部中肯干事、会干事、能干事的“孙悟空”，如何才能不被乱问责的“五行山”压垮？还是让我们先来看看“五座大山”的真面目吧！

“五座大山”什么样？

属地式问责，涉事者无论事发何地，户籍所在地都难“幸免”。中部地区一位镇党委书记介绍，此类问题在信访领域尤为常见。一名信访户的户籍在当地，但本人早已在福建安家多年。因为自感经营企业时遭遇企业所在地职能部门不公平待遇，他常年进京信访。这样的信访诉求，原本与中部这个乡镇没有任何关系，但就因为信访户的户籍没有迁出该乡镇，每次他一进京信访，当地乡镇干部就要被追责。“还能怎么办？要么满足部分信访者不合理的要求息事宁人，要么只能截访劝访，风险很大。”一名干部无奈地说。

职能式问责，无错部门“躺着中枪”。中部某县一名纪检干部说，当前扶贫、环保等工作任务繁重，如确属玩忽职守、懈怠无为，问责是必要的，但有些上了心、尽了力的还“躺着中枪”，难免造成基层干部不敢作为、不愿作为，甘于“平平安安混日子”的局面。一位基层环保部门干部介绍说，当地政府年初确定了污染减排的任务，但因为进度不理想，准备问责环保部门。“这让有些环保干部觉得委屈，因为影响进度的重要原因之一是污水处理厂建设滞后，而问题出在一些手续卡在了相关部门，环保部门干着急也没办法。这怎么能把‘板子’都打在环保部门身上呢？”

半月谈记者调研发现，还有一类职能式追责，多以“领导小组”的名义推动。有的市县一级职能部门，借市县委、政府两办名义发文，在部门本职工作之上又搞出“领导小组”，还由主要领导挂帅。“责任主体”由此摇身一变成为“督查主体”，一旦出了问题，专注追究事发地基层政府部门责任，让基层干部苦不堪言。

强压式问责，“额外工作”增添“额外负担”。一些地方，上级偏好将各类工作尤其是一些临时化、项目制的工作责任强压给下级，层层签订责任状，并以问责督促落实。中部一个城市今年着手治理黄标车，这本来是一件大好事，但上级文件片面强调要清理彻底，否则绩效考核排名扣分，导致一场“假治理”闹剧上演——为了完成任务，交警队直接在系统中先行注销车辆，但大量黄标车实际还在路上跑，安全隐患并未消除；有的车辆本身没有到注销报废时间，但上级“一刀切”要求淘汰，下级只好拿出一笔钱补偿车主。“上级要求没有充分考虑地方实际，让下级落实起来颇觉为难，因此被问责的干部难免心有不满，他觉得这不是他主观不作为的问题嘛！”中部的一名公安局副局长说。

计时式问责，“刚播种就要收获”导致“按下葫芦浮起瓢”。半月谈记者调研发现，一些地方大力推动环境治理，但要求两三个月内就整改到位。干部们反映，如此有限时间要一个项目走完从设计到招投标再到施工的标准化“全流程”根本不可能，没奈何只能规避招投标。“到头来这头整改过关了，那头却被审计、纪检部门追查。”也有城市“创建文明城市”搞得大张旗鼓，工作安排从市县一路发到乡镇、村组，只是文件还在路上，就开始要求报典型，报材料。“都知道文明氛围的形成需要一定过程，市民素质提升不可能立竿见影，可问责压力明摆着怎么办？只能找点能马上开花结果的凑数，也顾不得这花能不能长得活。”受访干部们说。

不少工作，往往有其内在规律和时间周期，但在“人定胜天”、“办法总比困难多”、“别的地方能完成，你不能说你不行”等理念自上而下灌输之下，一些基层干部浮躁焦虑的心理占了上风，顾不得工作的质量与精准程度，常常用心不坏却问题不轻。

“背锅式”问责，为了“交差”找来“顶罪羊”。民意汹涌时，一些地方为了应付上级或者平息舆论，往往会选择“多处分几个干部”。南方某县曾发生一起群体性事件，该追责的部门本来已经明确，但县领导认为问责范围不够广，不足以体现问责决心，无法交差，于是把本无直接关系的部门也列入了问责名单。一位县级干部介绍，在中部某区城区一个拆迁项目中，有个别区干部工作方法粗暴简单，在群众未签订合同的情况下命令强行拆掉房屋。事后被拆迁群众在某重要会议期间越级上访，结果上访群众所在镇、村两级相关负责人也被问责通报。这名干部说，被问责的干部辩解也没用，“毕竟是你辖区的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的笼统问责，最后容易变成“找背锅人易，找负责人难”。

“五座大山”怎么搬？

湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措，是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在获得感的有效保障。然而，在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核普遍使用“一票否决”，造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制。

在陈文胜调研过的省份中，签责任状最多的乡镇足足签了51份，最少的乡镇也有36份。“这么多的责任状，乡镇领导根本记不清都涉及哪些名目，上面发什么责任状就签什么。”陈文胜建议，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定基层政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责，切实为基层政府和基层干部减负减压。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水呼吁，对有问题的干部要区分问题的性质，给予相应问责固不可少，也应给予纠错的机会，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制。“查实确需问责的，要分清责任的层次，是主体责任、管理责任还是其他责任，对因政策不明晰等导致的责任，应该划定容错空间，给予纠错的机会。”

一些地方，已经在探索将容错、免责进行制度化规定，帮助基层干部减轻“被问责焦虑症”。湖北省委办公厅日前正式印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，为担当作为的干部“撑腰鼓劲”。意见明确要求，湖北各级党委（党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观认定。

湖南省永州市委则明确实施《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》，探索建立容错机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部201名，为1368名干部担当正名。据了解，“及时为受诬告者正名，坚决为敢于铁面执纪者撑腰”，是永州市此政策出台的初衷。部分基层纪检干部也建议，应进一步推动甄别机制科学化，对问责事项的源头、过程及后果进行评估，并将纠错情况列入考量问责轻重的参考依据。

靶点三：压力“甩锅”

责任层层甩，基层兜不住

征地拆迁、项目服务、社区管理、纠纷调解……这些大事小事本已耗尽基层干部的心力，但在“属地管理”的名义下，不少原由上级部门担负的职责纷纷“甩锅”给了基层。一些基层干部反映，层层传导到最基层的责任往往“兜不住”：或因部门事务繁杂而疲于应付；或因不具执法权而师出无名；或因专业力量欠缺而有心无力。

上午刚下通知，下午就要反馈报告。不少基层干部感慨，现在基层要承担的责任越来越多，但是基层干事的人却没有增加。身兼数职、“5+2”、“白加黑”成为很多基层干部工作常态，即使这样“忙碌”，很多事情还是干不完。“这么点人承担日常分内的监管责任就已捉襟见肘，现在上面还经常搞一些所谓的‘百日行动’、‘专项整治’，动辄需要全力配合，人手就更加紧张了。”苏北某乡镇一位基层干部说，他所在的乡镇有8万多人口，企业也较为密集，但负责全镇企业安全生产检查和食品药品监管的安监所只有7名临时工。

57岁的张黎（化名）是苏中某街道一名专职农技人员，同时还兼任菜蔬畜禽等农副产品安全检测工作。2017年7月，他被任命为辖区一个涉农社区的支部书记。失地农民保障办理、集体资产处置、公共工程建设……新增的一项项社区事务，让他整天忙得焦头烂额，无暇顾及本职工作。

“上级部门开展一项安全检查或者环境整治，他们只需层层转发文件，但镇里要开会动员部署、成立小组、制订方案、细化措施，相关站所负责人还要一起商谈联合执法细节。”一位基层乡镇干部抱怨，有时上级部门上午刚下通知，下午下班前就要整治行动的反馈报告，“执法过程中还要拍照上传，准备材料上报，最后还要接受上级有关部门督查，前前后后，心力交瘁”。

江苏一位大学生村官向半月谈记者展示过她每月工作用的文件夹，每个大文件夹下面密密麻麻套着很多小文件夹，里面全都是要递交给上级“条块”部门的表格。“比如我们举办一个有关留守儿童的活动，虽然内容、意义、流程都是一样的，但因为涉及的部门侧重点有所不同，所以每张表格要想方设法填得不一样。”她说，每个月光填表就要花去不少时间。

上级职能部门没啥明确责任，反而成为配角。随着政府公共服务职能重心逐渐下移，基层职能定位不清的现象在一些地方较为突出。一些基层干部反映，很多基层部门并没有法律法规正式授予的职权，这导致他们在监管、督办、落实种种职责时没有底气。老刘是苏北某乡镇城管队长。他告诉半月谈记者，城管队是乡镇自己组织的执法力量，没有执法证、执法权与处罚权，出去监管执法，自己心里都没底，大多数情况下只能通过个人私下关系劝其整改，工作开展起来难度很大，很担心别人质问自己没有执法权限。“以前我们处罚过一个流动商贩50元，但是后来被纪委通报，说我们城管没有私自处罚的权力。”“上级一些职能部门总是通过一纸通知，就把监管责任甩给了我们基层，但是我们又没有执法权，整治行动没有威慑力，一些安全隐患即使看到也无权根除，只能干着急和担心。”在基层调研时，不少基层干部向半月谈记者表达了履责时的尴尬。

“城管拆完就走了，居民会到社区来理论，但社区什么权力都没有，怎么解决？只能磨破嘴皮子劝。”南通如皋一名涉农社区支部书记说，他以前做过城管队员，当时觉得碰到违章拆了就行，当了社区支书以后才发现，拆了以后留下的烂摊子还得要社区来收拾。

“虽然在联合执法的文件里头，有执法权的上级职能部门列了七八个，但是基本都没什么明确的责任，反而成为配合我们乡镇执法的角色。”谈及某些上级职能部门对监管责任的推诿与不作为，一位乡镇干部略显气愤地说，“他们只是坐等乡镇把工作做完后再下来‘检查’，收收执法照片和汇报材料后一走了之。”为了让乡镇重视，这些上级职能部门一般都会联合草拟文件，通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样，以督促基层贯彻落实。一位乡镇干部告诉半月谈记者，这样做的目的是把责任留给乡镇基层，出了问题也有了追责基层的依据。

专业力量不足，容易出现外行监管内行。半月谈记者在基层调研时发现，目前乡镇街道的安监所、食安办等“七站八所”工作人员当中很少有人具备相关专业知识，但却要承担专业的监管任务，这使得基层在履职过程中显得有心无力，容易出现外行监管内行的现象。

“食品安全隐患凭肉眼是看不见的，需要专业人员拿着仪器设备去检测才行。”王元（化名）是苏中某街道食安办负责人，但他的实际人事编制却是文卫科助理，街道办没有配备专门的食品安全监管力量。

“国家对环境保护、安全生产越来越重视，但这方面均有专业的操作流程和技术指标，目前很多乡镇都未配备这方面专业人员和设备，从事这方面的监管执法就太困难了。”某乡镇主管安全生产的干部介绍说，近几年，他们选择服务外包的形式，聘请市里专业安全检查团队到镇上企业检查安全生产，这虽缓解了一部分安全监管压力，但是技术指导毕竟时间有限，无法常态化监管。记者调研时了解到，县区将专业监管责任传导到乡镇街道，而乡镇街道往往又会以二次分解的方式，将责任传导到基层自治组织，虽然社区一般都挂有食品安全和安全生产监管部门的牌子，但大多都是“聋子的耳朵——摆设”，基层社区本来事多人少，这类专业的监管人员更是付诸阙如。“上级让我们社区来负责食品安全检查，但这些食品的检验标准、采样设备、专业鉴定人员我们都没有，我们怎么能做好这项工作呢？”江苏淮安一城市社区支部书记说，他们社区能做的也仅仅是组织一些农家厨师培训，为他们提供规范的操作要求，“在我们能力范围内只能做到这些”。

靶点四：处处留痕

以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了

不能让痕迹管理成形式主义新变种

近几年，“痕迹管理”在基层工作中被广泛应用。其优势在于通过保留下来的文字、图片、视频等资料，有效还原干部对工作的落实情况，供日后查证。半月谈记者采访时，部分基层干部反映，为避免在上级检查时被问责，日常工作中，他们不得不过分在“留痕”上做文章，此举严重背离了痕迹管理的初衷。专家指出，“痕迹主义”在基层流行，已成为形式主义新变种，当引起高度重视。

搞一次“卫生清扫”需要9份档案

在中部某省一个乡镇，近日举办了一次“脱贫攻坚资料大比武”，活动要求各村第一书记协同包村干部、驻村工作队准备2014年以来的所有脱贫攻坚资料，到镇里进行比赛。

“幸好有百度帮助我。”一位参赛者向半月谈记者透露了他的参赛秘笈。为了不在大比武活动中落后，这名参赛者通过网络检索材料模板，再把自己的实际情况套进模板，形成各种名目的系统性材料。他坦言：“评比结果只要不是最后一名就行，两年驻村，如果最后因为材料被扣分，或者挨了处分，两年时间白费不说，以后想提拔都难。”

半月谈记者在比武现场看到，镇政府会议室里一排排蓝色、黄色、红色等各种颜色的文件盒整齐码放，摞满了十几张桌子。

一位驻村干部的材料被要求改进，书面不能有勾划涂改，凡是有涂抹的地方，全部要用消字灵清洁，“这样就好看了”。

一位基层干部告诉半月谈记者，因为要经常打印资料，他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了。为节省费用，后来工作队专门购置了打印机，即使这样，所需费用仍然不少。这位基层干部给半月谈记者举了一个例子：某次，上级要求制作档案，一个贫困户一份档案24页，一式4份共96页，还要有照片，所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户，用了1.5万张A4纸，照片打印异常费墨，硒鼓用了13个。

一位驻村干部告诉半月谈记者，村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案：一是乡镇党委政府关于环境大整治的红头文件；二是村两委的工作方案；三是村民代表会议记录；四是思想动员会议记录；五是贫困户环境卫生名单；六是实施分工细则；七是扫大街的几张照片；八是片区考评表；九是贫困户入户考评表。“材料环环相扣、图文并茂、相互印证，怎么看怎么像法院的卷宗。”这位驻村干部笑称。

以“痕”论政绩，假痕、虚痕流行

由于一些地方出现以“痕”论政绩的情况，许多人就想出制造假痕、虚痕来应对。

一位基层干部告诉半月谈记者，上级要求他们每天上午9点通过微信群的“发送位置”功能报告位置，证明自己坚守在村里。但实际上，有的人即使不在村里，也能把位置调整到村里，再发送给领导。后来领导有了察觉，不时通过“共享实时位置”的方式抽查。即便这样，还是存在技术漏洞，因为只要下载一个位置软件，就可以随时更改自己的手机定位信息，“将自己的痕迹固定在村里，这样就不用担心领导抽查了”。

一些基层干部抱怨，上级部门安排的工作任务往往很急，要求限时完成，这也逼得基层造假痕。

某地组织部要求乡镇街道上报“党员入党档案留存情况”，街道办事处的组织委员告诉半月谈记者：“上午11点发通知，下午3点就要上报材料。”时间紧、任务急、人手少，这位组织委员身心俱疲：“11个下辖村，党员有六七百人，而且除了普通村民，还有学生、转业退伍军人等，一些入党材料缺失的档案，还需要通过人事局、民政局等部门比对核实，如果正常排查的话，至少需要一周时间。”为了在当天下午3点前上报材料，他赶紧给各村打电话询问情况，估算数据、东拼西凑、猜测推断，紧急“造”出一份材料，上报应付了事。

上面千条线，下面一根针。部分基层干部反映，上级不同部门安排的工作任务常常挤在一起，还硬性要求在相近日期完成，这更造成基层分身乏术、疲于奔命。有人不堪重负，干脆无中生有，连夜加班加点补材料、“造痕迹”。

防范变异，不能要求事事留痕、处处留痕

多数基层干部认为，基层工作复杂多变，进行基本的工作留痕是必要的，尤其是能“避免领导来时因一瞬间的误解，而否定自己的全部工作”。

在基层某村采访时，一位贫困户说自己不认识驻村第一书记。村主任反问他：“去年冬天第一书记给你买了棉大衣、挂了厚门帘，今年上半年你生病时还垫钱买药，临别又给你300元，你怎么就不认识了？”贫困户说：“我就是不认识。”村主任气愤地说：“你这人没良心。”贫困户说：“就这点事还值得你们说，我说不认识就不认识。”

当时，这位带动村民发展了规模5000只以上的肉羊养殖产业、今年54岁的女驻村第一书记两眼含泪。村干部告诉半月谈记者：“如果是上级领导突查，恰巧又问到这位村民，那么等待这位第一书记的，很可能是一通批评甚至追责。”

但另一方面，受访基层干部和专家认为，“痕迹主义”过多过滥，也会在群众中造成不良影响。“一见面就问我种了几亩地。”采访中一位村民说，经常有不同的人拿着笔和本本入户，问题大同小异。简单问几句就急着拍照合影，然后心不在焉地一边问一边把照片发到微信群展示，一些村民对此特别反感。

基层干部坦言，盛行的“痕迹主义”亟待减负：一是严重浪费了工作精力，影响工作实效；二是劳民伤财，增加工作成本；三是败坏工作作风，误人、误事、误形象。

一位驻村第一书记告诉半月谈记者，有些基层干部摸准了上级的脾性和作风，“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”，直接决定考评分数。自然，一些基层干部就耗费专门精力用在保留工作痕迹上，而无法投入太多精力在帮群众解决难题上。

基层干部认为，过多过滥的“留痕主义”已成为形式主义新变种，应尽快整治。

一些基层干部表示，上级要改变对基层的考核方式，除了必要的工作档案，不能要求事事留痕、处处留痕，要降低材料在考核分值中的比重，考核向实绩倾斜；上级领导在基层检查时，应率先垂范“留实痕”，少些形式主义、官僚主义，多些担当作为，多些实地调查研究，多倾听基层干群声音，多为基层解决现实中存在的困难。华东政法大学政治与公共管理学院副教授任勇建议，建立统一事项网络数据平台，在减少浪费的同时避免基层重复性工作；同时，根据不同事项，界定不同考核方式，避免材料考核“一刀切”现象。

靶点五：材料论英雄

反形式主义之举，也可能沦为形式主义

近年来基层形式主义虽有改观但仍然很严重。一些基层干部反映，日常工作被填表格、报材料等形式主义耗费了大量精力，为此加班熬夜已经成了常态，而实际工作没时间去干。一些基层干部直言，把“炸毛鸡打扮成开屏孔雀”的形式主义，如果不加以纠正，一些反形式主义的措施甚至也沦为形式主义。

以材料好坏评价工作，是典型的形式主义

不久前，半月谈记者在中部一个县采访，一名基层干部说，他曾熬一晚上做材料，就为给领导汇报。当时，这名干部作为优秀代表出席一个表彰大会。大会前一天，他把发言稿按规定交给有关部门审，结果没通过。大会组织部门的几名干部高度重视，连夜与这名干部认真改稿。“修改的不是我具体怎么工作的，而是哪些地方需要体现领导的讲话精神。”从晚上10点多改到早晨五六点钟，改了五六个版本后，决定还是用第一版。像这样被材料搞得精疲力竭而又无可奈何的干部不在少数。

“实干苦干评不了先进，会做资料的年年受表彰。”湖南省某县的一位村支书说，基层工作面广线长、点多事杂，每项工作要做出成效，需要基层干部脚踏实地、埋头苦干。天天整材料，分散了较多的工作精力。“以材料检查结果、评价工作好坏，就是非常典型的形式主义。”

中部某市的一位街道办副主任对此深有感触：“每个上级领导来调研，都要有汇报材料。到了年中、年底每个部门也要有总结材料，有时候办公室文员一天要报五个对口条线的材料。”

材料从留痕留影中来，这也是当下基层工作的“硬指标”，但这个“硬指标”逼出基层不少笑话。这位街道办副主任讲起当地对河长巡河的要求时说：“不仅要自己亲自去，还要邀请拍照的同志一起去，一次带上几套衣服，换一套衣服拍一个照，巡一次够写不少材料了。”

“上面千根线，下面一根针”，是线多还是针少？

一些基层干部抱怨，上级平时就干两件事，一是通知下任务，二是走马观花检查。“上面千根线，下面一根针。”现实是“线”越来越多，“针”却被“线”缠死了。

华南某开发区一名工作人员给半月谈记者算了一下基层的“针”有多少。他说，当地一个基层组织一般有13名公务员。通常，领导有一正二副，这3人一般被各种党务学习和会议耗费大量时间；剩下的10人中除2名中层干部后只剩8人。这8人中一般是2至3人在对外窗口部门，5人在内部业务部门。“这种情况下，一人兼顾十几个岗位、负责40多个系统很正常。比市长还忙！”这名工作人员说。

然而，上面的“线”却越来越多。一位街道办负责人说，他需要每月报送招商动态和产业发展推进动态，形成总结供区县主要领导参阅。这几年指标考核越来越细。比如，服务业增加值、服务业从业人口数也列入考核，但一些指标是怎么统计出来的都不清楚。“招商动态不应该是招商部门直接根据项目对接情况汇编吗？重大项目推进情况不应该是有关部门定期调度整理吗？这些任务都下到了乡镇，乡镇对项目反馈的问题大多无权解决，只是汇总数据进度而已。”上述街道办负责人说，他也不知道以后怎么办。

在这种情况下，面对上级检查，基层不得不做些表面文章。一位干部说，上级任务一个接一个来，要求基层限期完成，否则追责。上面不着调，下面不搞形式主义怎么办？

反形式主义，是如何沦为形式主义的？

“形式主义就是把炸毛的鸡打扮成开屏的孔雀。为啥？领导爱看孔雀啊！”一位基层干部说。事事要材料、事事留痕留影，最大的好处是便于上级检查，看似形式主义，实质是官僚主义。

部分基层干部认为，做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主义仅仅完成形式上的东西，对实质工作并不关心。

近年来，基层为解决形式主义问题采取了各种措施，但效果并不理想。基层干部认为，任务是上级下发的，考核是上级组织的。但很多工作是难以量化评估的，因而能被考核到的也往往是形式，考核方式不科学是造成形式主义的根本原因之一。

还有基层干部群众反映，近年来反形式主义力度很大，但上级习惯把问题抛给基层，基层要落实只能开会传达，写会议纪要加上报表照片，不然如何证明你已贯彻？这导致以文山会海来反文山会海，反形式主义沦为形式主义。基层干部认为，反形式主义应该同时反官僚主义，不能“上级生病，基层吃药”。

靶点六：庸懒干部

“推手式”“摆拍式”“二传手”“等上岸”

“四类干部”有市场，庸政懒政新抬头

今年以来，为进一步激发基层干部担当干劲，卸去基层干部不必要负担，中央多次出台文件。然而，半月谈记者在湖南郴州等地调研注意到，目前基层干部中以庸政懒政为能，将负担与干劲一并卸掉的风气也在抬头，“推手式”、“摆拍式”、“二传手”、“等上岸”“四类干部”颇有市场，凸显不良苗头，亟待有效治理。

给“四类干部”画像

当前基层干部庸政懒政有何新苗头？湖南省郴州市苏仙区纪委副书记曹立林为半月谈记者勾勒出“四类干部”的画像——

表现一：“推手式”干部，办法总比困难多，最好的办法就是拖。有些干部善用太极“推手”之法，对于本职工作，“你推来我让去，你让来我推去”。此类干部“击鼓传花式”地把工作和责任一推了之，还自诩“不求名利，佛系人生”。“群众反映最为强烈的就是这类‘推手式’干部，丁点儿小事今天推明天，明天拖后天，理由层出不穷，脸好看，事就是不办。”苏仙区委党校副校长周丽萍说，如若任其发展下去，不仅会延滞工作落实，还会助长“鞭打快牛”现象，让实干者寒心。

表现二：“摆拍式”干部，只做样子刷存在，撸起袖子不干活。有些干部看上去袖子撸起来了，身子也扑下去了，开过会、讲过话、发过文、作过批示，就算干完工作了。看似有作为，其实玩虚活儿。苏仙区委党校教研室副主任邝贤哲认为，“摆拍式”干部的投机性体现在这些干部任何重要场合从不缺席，所有关键节点都不忘刷存在感。对外，他们每到一处必煞有介事拍照“留痕”；对内，他们日复一日循规蹈矩开会、讲话、批示，看上去比谁都要尽职。“短时间内，这种表演给他们贴上了亲民、实干的标签，但老百姓的眼睛是雪亮的，对这类干部的厌恶和反感，甚至会产生‘溢出效应’，波及其他无辜干部，挫伤干群关系，损害党和政府形象。”邝贤哲说。

表现三：“二传手”干部，决策推给上级，责任推给下级。一些干部看起来事事经手，工作繁忙，对上级安排的工作却不思考、不研究，机械地“以会议贯彻会议、以文件落实文件”，一概推给下级；对应由本部门或本人决策的事情，不承担责任，径自推给上级或集体，美其名曰“让领导拍板，让集体决策”。

曹立林说，“二传手”干部有四大绝招：有任务，布置一下；有会议，传达一下；有事情，上报一下；有问题，推脱一下。这类干部“只考虑把球快速传出去，却不在乎球能否传到位”。

表现四：“等上岸”干部，规避风险，坐等安享人生。苏仙区所辖8个乡镇共有工作人员469名，30岁以下只占22.6%，45岁以上占到了41.9%。老龄化带来的直接后果就是不少干部不愿想事干事，消极度日，只待退休。一名干部表示，此类干部在感觉升迁无望的乡镇党政副职中最为常见。为了更舒服地坐等“退二线”，现在最受欢迎的岗位是妇联、工会等比较清闲的群团组织的党政副职，主任科员、副主任科员等非领导职务也成了“香饽饽”。

把脉“四类干部”病因

——责任意识淡薄，能力素质不足是内因。

“庸政懒政现象从思想意识层面来看，其总病根是价值观旁落、责任意识淡薄。”苏仙区委常委、纪委书记、监委主任谷群辉认为，部分基层干部存在守摊子、混日子的思想，不求上进、墨守成规，缺乏为人民服务的公仆意识。

不少基层干部认为，造成庸政懒政的另一重要原因，是干部能力不足，“本领恐慌”，不会作为。苏仙区五里牌镇干部严艺文坦言，随着全面从严治党不断深入，以往靠吃喝拉关系、跑项目、找投资、要政策、打“擦边球”、“闯红灯”等老办法行不通了，不少基层干部能力素质提升没有与时俱进，时常感叹“老办法不能用，新办法不会用”。

此外，由于基层工作时间要求紧、落实压力大，干部能力不足现象的存在会放大部分单位“结构性缺人”压力，往往导致“会做的人忙得团团转，不会做的人闲在旁边看”，进而产生“同工不同酬”问题，能者因此产生抵触情绪，庸者反而高枕无忧。

——隐性收入落差大，出路遭遇“天花板”是外因。

半月谈记者发现，随着灰色收入及各类隐形福利的减少或消失，收入分配秩序的日益规范化，习惯于“得实惠”、“捞好处”的部分干部在“权力瘦身”中出现了较大的心理落差。这也是导致基层干部庸政懒政的一个原因。同时，由于基层干部激励机制不健全，很多干部认为社会财富增长与自身收入增长不成比例，在处理政商关系时看到体制内外的巨大收入差距，更加剧心理失衡。

苏仙区飞天山镇工会副主席王冬林坦言，一方面受单位职数、级别与性质的限制，基层单位尤其是乡镇干部轮岗交流渠道严重不畅，晋升空间小、出路狭窄，“上升天花板”难以突破，对于在基层干部中占相当比例的事业编制干部职工来说压力更大；另一方面，基层干部的工作付出，时常难以得到上级和群众的理解，部分基层干部存在怠工情绪。一部分干部既不甘收入缩水，又怕踩到红线、违纪违规，于是把守规矩与干事创业对立起来，认为“干事未必有好处，犯错必定没前途”，一定程度上也加剧了庸政懒政。

对“四类干部”下猛药

防止基层干部庸政懒政，除了要对其思想上加强教育、行为上细化监督外，更重要的是完善干部约束激励机制。曹立林说，虽然公务员法对公务员的规定包括辞职、辞退条款，但在实际操作中基本无法发挥威慑力，公务员仍然是公认的“铁饭碗”，进门不易，出门更不易。

在郴州调研过程中，半月谈记者收集到一些打扫“四类干部”的建议。

一是健全干部考评制度，合理设置考评指标。当下的考评指标往往正向指标多、反向指标少，共性指标多、个性指标少，“有为”与“无为”界限模糊。受访者建议，应将不同级别、不同岗位依具体情况区别对待；在民主测评、述职报告等传统考核形式外，探索与干部实际工作情况挂钩的灵活考核新办法。

二是扩大考评参与面，强化结果运用。年终民主评议不少流于形式，考核方式一般以静态考核和组织部门专项考核为主，应进一步推进评议全过程多元参与，在考核结果运用方面，突出激励惩戒的效果。

三是干部问责和责任倒查要全面。当下一些问责内容偏重于对显性腐败的惩戒，忽视了对隐性失职的问责，对庸政懒政惩而无据或问责不到位。干部建议，各地有必要对庸政懒政现象开展专项治理，同时建设基层长效机制以巩固整改成果。

靶点七：典型速成

“不落地”“空架子”“肠梗阻”

基层改革为何陷入“烂尾”

当前，全面深化改革力度空前，许多改革举措加速向基层推进落地。然而，在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈，没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映，部分基层改革正遭遇“不落地”、“空架子”、“肠梗阻”，变为“烂尾工程”。

经验模式满天飞，热闹之后无人问

从金融扶贫、产业扶贫试点，到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行。半月谈记者在调研中发现，原本初衷很好的一些改革设计，在向基层落实过程中，有的“悬在空中，停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实质，社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进，看起来很美，实则只见树木不见森林，缺乏整体配套、系统配合，行之不远。

简单以会议落实改革，以典型“推动”改革。基层干部坦言，一些地方领导面对压下来的改革任务，务虚不务实，往往只是召开会议，宣布请某某制定工作计划，请某某落实，请某某检查，请某某督导，而没有深入研究、真抓实干，应付了事。炮制材料树典型，成为“推动”改革的捷径。一些地方将目光盯在“速成改革典型”的窍门上。记者从相关部门得知，每年组织评比改革创新案例、样板，参评要求大都有一条，相关改革经验必须刊登于内部改革情况交流、工作动态等文件上。于是，一些单位东抄西挪、拼凑典型，用材料打造出“改革实践”、“改革经验”。采访中，多位县区领导表示，在地方逐渐淡化GDP考核后，不少人希望通过所谓的经验总结和工作亮点引起上级领导的关注，这种片面追求轰动、速成效应的改革功利主义贻害无穷。

一些改革政策反复无常、朝令夕改，基层受折腾。前几年，贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”。改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子。“村子名称变来变去，让牌子也变来变去。一会儿社区服务中心，一会儿村委会，一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对记者说，过了好久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系。

管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫。2013年，西部某县为优化基层人力资源配置，探索实施乡镇“大部制”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”。但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自由流动、调配在部门间受阻，致使混编混岗的“大部制”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效。

单兵作战无配套，联动不畅易卡壳。今年以来，事业单位车改陆续启动，除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法。“越往上，干部的车补越多，下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映，现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作，私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴。而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排，大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障。另外，在基层一线，单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在，如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。

有的“太过度”，有的“接不住”，基层患上“改革焦虑”

记者调研发现，在中西部某些地方，包括贫困地区，为了追求“弯道超车”，往往采取超常规改革举措。其中有的不从实际出发，热衷于打政策“擦边球”，打着打着就“过了界”。武陵山集中连片特困地区某市曾从扶贫基金中专门抽取一部分资金，在全省率先推出贫困人口“五重医疗保障”，让贫困户住院“不花钱”、出院“还领钱”。一段时间里，当地将此项做法作为改革典型大力推广，外地也有很多考察团来学习取经。不过好景不长，由于过度兜底，吊高了贫困户胃口，这一做法被有关部门要求纠偏。

记者还了解到，当前许多改革由上面出台，要求下面落实，而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配。部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”。中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法。医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小，老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所，又是投入，又是运营，显然不接地气。2012年，湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展，当地将县经济开发区、镇实行“区镇合一”管理，并成立了六大办公室。但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致，上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构，最多时却只配备了2人。当地有关负责人认为：“区镇没合之前，举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后，在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展，反而使开发区的发展速度和水平不如以前。”

改革需要试错容错，需要大兴调研之风

在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线图，需要结合当地实际情况进行探索。这一过程，充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制。不少基层干部呼吁，只要地方得发展，百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际，大胆闯、大胆试。

受访人士认为，改革的目的是为了解决现实问题，唯有实事求是，立足各种实际情况，让改革因发现问题而起，奔着解决问题而去，为预防新的问题而立，才能发挥实效。“现在最怕改革政策变来变去。”贵州某县扶贫开发服务中心主任说，当前一些改革与基层脱节的现象再次表明，在改革的设计之初就要深入调研、考虑实际可行性，推广普及时更要慎之又慎，需要及时跟进、不断加以完善。“一些领导干部认为，现在改革发展任务繁重，各方面矛盾和问题交织，没时间去调查研究。这是一种典型的官僚做派。越是矛盾与问题交织的时候，越要去了解事实，越要调查研究。”湖北省委党校中共党史党建教研部副主任李珊珊表示，科学的决策必须建立在掌握真实情况的基础上。

基层呼吁，大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧。专家建议，要按照中央深改委的部署，根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施，分清轻重缓急，科学确定时序和重点，使各项改革有序实施、良性互动。

靶点八：政策打架

上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”

基层治理遭遇“翻烧饼”之痛

烧饼是各地干部群众的家常美食，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”，就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现，一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”，基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难，基层群众利益受到严重损害。

“神仙打架”：大棚项目很好，建在地上不行

中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持。乡镇干部自上级获知，该项目把光伏发电电池板装在农业大棚顶上，电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的蔬菜“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业。而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司，还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目，两份收入，让干部们备受鼓舞。

大棚就这样建起来了，一切都符合预期。只是，当收益即将装进群众腰包时，“不速之客”驾到。

县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上，是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治，否则就要对负责人问责。干部们当场傻眼了：“项目启动的时候，我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以，还让我们加快建设进度。结果都搞好了，国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”怎么办？干部们又跑到县里去探问，结果发现，整改的压力比上马的动力大得多，只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”。

如此部门“神仙打架”，并非这个县基层干部群众格外倒霉。记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众，遭遇的困境种类繁多。

规定“神仙打架”，“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难，有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走。一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策，实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款。

决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”。彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”。分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备，引进新技术实现转型升级，没必要关停，县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，造纸厂无论如何转型升级污染隐患都难消除，必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子，企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文，湖区造纸厂无论大小三年内全部腾退。一些造纸企业因此上访，压力全落在了乡镇头上。

政出多门：“各唱各的调，各吹各的号”

受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”，一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪，上不了解宏观政策，下不关心基层民意，只守着自己的“一亩三分地”做决定。

决策随意，“非程序化”埋“打架”根源。华中科技大学教授赵振宇认为，一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象。官员或图省事，或贪专断，导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性，直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合，有效制约，带来许多荒唐的行政成本，也给公权力“寻租”留下空间。

片面重视部门利益，“锅”统统甩给基层。湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调，各吹各的号”，事前不了解基层实际，群众利益和乡镇难处更不在心上。采访中，有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核，三天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决。“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起，出了问题，锅只好我们来背。”

精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”。受访的基层干部认为，基层要实施一个项目，必然会涉及多个部门，各部门虽说都是照章办事，但更习惯关起门来办，部际协商不畅通，对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”，往往账单填了填罚单，损了经济，丢了形象。

精准“劝架”：法规要理清，权责要对等

受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，需进一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处，更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等，从制度上强化部门联动的责任和意识。

部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题。湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法，除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权。为夯实“监督防线”，湖北省人大常委会明确提出，省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。同时，湖北还提出四个“不得”原则，其中包括不得违反上位法的规定，不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容。

曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议，相关部门要把工作做到前面，在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确，提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中，可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”。“要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。”梁静说。赵振宇则强调，决策出台的程序化安排需要形成制度，尽力杜绝“拍脑袋”决策。一些基层干部认为，真正消除“部门打架”，还要以更加科学的问责机制为保障，实现发令者和基层执行者权责对等。“只有这样，才能改变少数部门‘乱发号施令，不全局考虑，不承担责任’的现象。”陈文胜说。

靶点八：上升“天花板”

靶点九：上升“天花板”

做点加减法，让乡镇干部强起来

让乡镇干部强起来，是一个需要两面施策的系统工程。一方面，做好“减法”是前提，需以切实减压给乡镇干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激励凝聚乡镇干部的干劲，给他们以保障和希望；以赋能提升乡镇干部的本领，提升他们的能力和境界；以赋权打开乡镇干部干事的天地，为他们能干事、干成事创造更为合理的主客观条件。唯有减法优化，加法多元，才能还乡镇干部笃定的脚步、开阔的视野、昂扬的奋斗精神，让千万个实干家活跃在乡间田野，干出新时代乡村振兴的一番大作为。

减法有无“最优解”，干部如何真减负？

“摊派任务不切实，签‘责任状’到手软。政出百门千条线，迎来送往折腾烦。身兼多职无主次，资料表格堆成山。上级借调何频繁，队伍老化难运转……”在调研中，半月谈记者接触到一首打油诗，相当真切地勾勒出期待中央减负新政早日落实的乡镇干部的心境。那么，减负“最优解”何在？

先要查明冗务负担到底在哪里。武汉大学中国乡村治理研究中心博士生王向阳认为，可以考虑运用“两分法”来区分哪些治理任务必须由乡镇干部完成，哪些只需乡镇干部协助，哪些事务根本不能向乡镇政府一级下压。只有区分任务类型，才能尽量减少乡镇干部的“空耗”。“宁愿拿着镐头在前面开路架桥，也不愿意闭门造车应付填表。”在四川昭觉县竹核乡党委书记马剑锋看来，脱贫攻坚是中西部地区乡镇的一项中心工作，但多层级多部门的重复审计考核很没必要，他建议应归口扶贫工作考核验收的部门，减少来自不同业务部门的单项考核干扰。此外，还应简化考察调研程序，尽可能减少工作汇报会、座谈会，尽量采取现场走访、口头汇报等简便形式。

容错免责机制探索应鼓励多元化。河南省委党校教授薛瑞汉建议，容错纠错机制要和救济机制结合起来，科学判定个人责任，让“犯错者”有辩解的机会，允许责任人和当事人申辩申诉，保证他们的合法权利。2016年，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》，为改革担当者撑腰鼓劲。浙江诸暨市一基层领导干部曾一年被通报批评7次，但诸暨市纪委、组织部没有简单套用该市的问责条款，而是在多方调查基础上，认为这位干部任职以来一直迎难而上开展工作，施政获得民众积极评价。为此，按规定启动容错免责程序，给予其年度考核称职等次。

引入必要的谈心沟通与心理疏导机制。不少基层干部反映，越到基层越感觉等级森严，“官大一级压死人”现象突出。某些市县党政一把手颐指气使，把各类会议开成“一言堂”，甚至把下级普通干部当成呼来唤去的“奴仆”。基层干部建议，乡镇应建立领导谈心制度，乡镇领导多与普通干部交流、谈心。安徽界首市委市政府主要领导干部设定每周固定时间敞开门，与乡镇干部面对面交流，让基层干部说出自己的困惑、压力、希望。该市还发文要求落实带薪休假应休尽休、加班补贴等政策，保障基层干部正当权益。一些乡镇干部常年看领导脸色、动辄受领导威压，再加上头绪纷繁的基层事务，焦虑日积月累，压力直线上升。针对此，不少专家呼吁，对乡镇干部，也应引入心理辅导服务。

加法求解第一招：激励凝聚干劲

解放乡镇干部，一大关键在于让干部们物质上不为难，精神上有尊严。在中央新政向基层传导的过程中，重实干重实绩的用人导向如何落实，增强干部的荣誉感、归属感、获得感的加法题又该怎么做？

真正为乡镇干部向上发展提供制度保障。“目前乡镇干部干好干坏一个样，提拔的机会还有待真正丰富起来。”中部某省一镇长认为，乡镇干部做的工作多，但是离领导远，成绩不容易被看到，难免影响其主观积极性。广西一些乡镇干部告诉记者，尽管如今也有相关规定，工作满相应年限的乡镇干部可享受高一级待遇，但这一激励机制仍然不够，如何进一步落实中央精神，让更多长期扎根在基层的乡镇干部感受到“有为就会有位”，还需进一步完善配套措施。江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静认为，相对而言，工作能力、工作成效和来自群众的考评结果在乡镇干部晋升的影响力上分量仍偏低，“干得好不如写得好”、“会做事不如会做人”等现象不同程度存在。她建议连续3年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部，就应列为重用或提拔的首选对象。西南政法大学教授程德安认为，当前基层干部任用仍有一定随意性，裙带关系仍旧存在，往往领导身边的人提拔得更快。他建议组织部门在考察提拔干部时，对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚的干部，要制定更为人性化的安置措施。

目前乡镇事业编干部构成复杂，对其出路问题的解决不能只用“一把尺子”，要按照循序渐进、统筹安排、分类解决的思路来进行。对优秀的乡镇中层干部，要给予发展空间，畅通晋升渠道；对年轻的事业编干部，要为其打开考入公务员的通道；对有能力获得职称评定的，要予以协助。

为不同身份之间干部的合理流动创建平台。“树挪死，人挪活”。当前干部队伍身份多样，分行政编制、参公编制和事业编制等，行政编制人员可以转为参公和事业编制，逆向流动则十分困难。“按照相关规定，从参公岗位调到公务员领导岗位需在45岁以下，要有一定的职务或者职级，还要遇到领导职数空编，满足这些条件的概率是比较小的。”一位在县委组织部分管干部工作的副部长说。山东省委政策研究室巡视员郝宪印认为，针对事业编干部占主体且构成复杂的实际，建议分类解决，逐步打破事业和行政编制之间的壁垒，破解事业身份人员“一入职就看到天花板”的瓶颈。要加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇人员构成实际，合理调配行政、事业领导岗位职数。

此外，针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道，为表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性。

完善兼顾福利与荣誉的多元奖励机制。欧阳静认为，一些福利和奖励政策的缺失，进一步降低了乡镇干部的收入，职业的满足感和深刻认同更无从谈起。所以，不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要引入差异化奖励机制，打破目前“干与不干一个样”的均等化奖励结构。

此外，设置荣誉奖励措施，对扎根乡镇的干部进行嘉奖。一些乡镇干部表示，他们扎根基层，也希望得到认可。如果职位、职级、职称认可暂难以周全满足，若能从荣誉上对其进行嘉奖，也不失为一种激励和宽慰。

加法求解第二招：赋能提升本领

《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，要着力增强干部适应新时代发展要求的本领能力。那么，哪些能力是乡镇干部破解“本领恐慌”最为需要的呢？

借助信息化、网络化技术手段提升基层治理能力。利用现代化信息技术手段下放“办事权”，可以大幅提升基层的治理能力。河南省邓州市委组织部副部长张有印介绍，这两年，邓州市搭建了一个覆盖各个行政职能部门信息资源的农村大数据网络，实现市、乡、村三级联网，形成了基层政府服务群众的新平台。2017年7月，邓州市将升学报名系统接入大数据平台后，全市乡村所有中小学入学报名、招生也在平台上阳光化运行，解决了乡村群众入学难以至于需要“走后门”的问题。

引入社会力量实现多元共治。乡镇治理不能仅仅靠党委政府部门唱独角戏，面对广大乡村点多面广的各类矛盾，引入各类社会力量共治共享的尝试，还应迈开更大步伐。2016年8月，四川成都市大邑县在沙渠镇、安仁镇等4个乡镇开启“无讼社区”创建工作试点。沙渠镇整合了6个村、社区以及企业家协会和律师事务所的资源，成立了人民调解联合会。“过去党委政府既是运动员也是裁判员，现在需要探索转变角色，依靠第三方做好社会治理。”沙渠镇党委书记方文祥说。为了解决学生下课后的管护问题，该镇公益事业促进会利用企业捐赠向学校购买服务，让全镇近3000名学生受益；红白喜事理事会则通过设置宴席中心解决了村民没有场地办酒席的问题，同时通过价格杠杆，让过去村里动辄7天的红白喜事，缩短到3天，平均为村民节省1万多元开销。

健全培训与交流机制重塑乡镇干部行政能力。河南南乐县委组织部长李继峰认为，乡镇干部的素质决定着基层政府的服务能力，新时代对基层干部素质提出新要求，再用老办法解决新问题，势必影响工作的实际效果。这些年，国家对各级领导干部的培训力度不断加大，未来培训的对象也应该不断下沉。不仅仅是形势政策的宣讲，还应该包括一些具体实际问题的解析，比如说征地补偿等背后的经济学规律，环境问题背后的科学机理等等。不能让基层干部一头雾水地“瞎指挥”，而应塑造其施政专业性，让老百姓更信服。

郝宪印等专家建议，健全乡镇干部交流使用机制，加大交流力度。交流形式可以包括内部交流、上下交流、横向交流、外派交流等，逐步形成常态。加大单位内部的轮岗交流，将便于不同岗位人员相互理解，而加大上下交流和横向交流，会让边远地区年龄大、贡献大的干部能有机会到县直事业单位和县城周边乡镇工作，从而实现其改变环境和改善待遇的愿望。

加法求解第三招：赋权重塑体制

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第二十七章指出，要明确基层政府治村的权责清单，明确县乡财政事权和支出责任划分。这无疑是创新基层管理体制机制令人振奋的新举。在规划转化为基层新安排新办法的过程中，一线干部和专家又对这道加法题的求解有哪些盼望和建议？

通过深化改革努力实现权责对等。“责任层层甩，基层兜不住”，以往乡镇承接了太多上级的责任，却没有相应职权，往往想干也无力干好。受访的乡镇干部和专家表示，应当借全面深化改革契机，推行权力清单和责任清单编制，进一步明晰乡镇干部的权责边界，减少乡镇干部工作的随意性，遏制上级加压的任性。

通过重新划分确保事权财权匹配。河南财经政法大学公共管理学院副院长任宝玉认为，应当明确乡镇政府的事权范围，乡镇范围内具有显著外部性特征的公共产品以及乡镇政府具有显著信息优势的公共产品和服务，其供给和管理都应交给乡镇政府，同时辅以相应的财权，以保障乡镇政府获得履行相应事权的稳定收入来源。如果乡镇财政缺乏稳定的工商税收来源，应通过一般性财政转移支付手段保障乡镇政府正常运转和履行职能的财力。江西省委党校省情舆情研究所副教授高建设认为，应规范乡镇基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准，加大对基层政府转移支付的力度，以基层辖区内服务人口数量为参照，增强对财政困难乡镇的经费保障力度，解决“无钱办事”的问题；对乡镇历史遗留债务，要专题研究、逐步化解；同时进一步降低惠民政策和项目所要求的乡镇资金配套比例，缓解因惠民工程而产生的财政压力，防止产生新的政府债务。

通过落实地方分权增强基层治理能力。受访专家和干部普遍认为，构建简约高效的基层管理体制，才能从体制层面有效调动和发挥地方的主动性创造性，形成从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系。省级及市县级机构有了更多自主权，才会有更多权力下放给乡镇，从根本上实现事权、责权、财权在基层的对等与匹配。根据工作实际需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理，是地方实践应探索的方向。

靶点十：幸福感缺失

紧绷运转、僵化管控、过关心态

基层“疲态治理”该终结了

当前，在一些地方，基层治理陷入“疲态治理”怪圈。在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下，紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显。

紧绷运转：任务连轴转，从早忙到晚

“我们按要求是‘五天四夜’在村里，实际上，连着几周一周7天都在扶贫点是常有的事。”中部地区某驻村工作队成员对半月谈记者说，扶贫工作进入攻坚期，工作压力大，休息时间被大量压缩。“以前总说‘周末休息不保证’，现在是‘周末保证不休息’，总觉得事情忙不完。”在海南担任驻村第一书记的符某深有同感：“驻村一年多，精神高度紧张，上级各种检查也不断。为了按时完成各项工作，我和爱人的婚礼一拖再拖。从结婚到妻子怀孕，再到小孩出生，其间极少请假。”

基层工作总像“上紧了发条一样”。武陵山区一名乡镇干部说：“我们是典型的权力不大、责任不小，钱没多少、事却不少，任务一层层加码压下来，恨不得一个人当作五六个人用。”中部一名县发改局的干部坦言：“一个股长，可能需要对接上级单位十多个处室的工作，每个星期收文件都要收一大摞。工作一项接着一项，往往是这个事情还在处理，另外的很多事情早已经排上队了。”在一名乡镇派出所所长的执勤表上，记者看到，为保证及时处理突发事件，除了白天正常上班，他和教导员一年365天对班倒，全年各有一半时间晚上要在派出所住宿备勤。

僵化管控：不怕没创新，只盼少出错

基层僵化管控与紧绷运转相伴出现。基层任务“压力山大”的同时，是考核、检查、问责层出不穷。受客观情况影响，因自己帮扶的贫困对象的危房改造推进进度没有按照预期完成，一名背上处分的干部颇感委屈和无奈：“任务重，压力大，虽不敢有任何松懈，但难免出现纰漏。不分青红皂白，动辄挥起问责大棒，让人心寒。”面对种类繁多、有些甚至不尽合理的督查检查问责，一些基层干部不敢越“雷池”一步，照本宣科，哪怕不符合基层实际，也不敢发挥创造。部分基层干部索性当起“二传手”，工作缺乏积极性、主动性。“不怕没创新，只盼少出错”。记者调查发现，有的地方在落实上级部门的工作部署时，并没有结合本地实际对相关文件进行补充、丰富，而是直接向下转发。“一级级转发，只有精神没有落实方式，到了基层，就只能是‘以文件落实文件，以材料应付材料’。”一名有着20多年工作履历的科级干部说。在西部某县，当地确定了通过种植果树带动贫困户脱贫的方案。具体执行中，一些干部机械执行，甚至给年逾八旬的老人也发放了果树苗，并催促尽快种植，用以脱贫。

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰调研认为，中国不同地区情况千差万别，虽然国家自上而下向农村输入的资源兼顾均等化，如何有效使用，如何与农户结合最有效，则是有差异的，需要因地制宜，灵活施策。

过关心态：完成就是胜利，过关万事大吉

紧绷运转、僵化管控成为常态，催生了一些干部被动应付、消极应对的过关心态。部分受访干部坦言，完成就是胜利，过关万事大吉。曾在南方某地担任法官的颜刚（化名）向记者回顾起自己的工作状态时说，面对审批工作的高标准、严要求，加上各种绩效考核，他每到周末下午心情就会紧张起来，总会忧虑下周即将开庭的案件。“这也导致一些人不愿意多办案、不愿意办难案。只有审结了，才是过关了。”西部某地的基层干部反映，面对上级派下来的各项工作任务，基层人手紧张，常常是“接不住、干不了”。“而上级部门检查考评基层，又往往要见人见场地见机构，为了过关，只能靠先挂牌子、布置场地来对付。”过关心态之下，未必真能蒙混过关。南方某扶贫办干部，在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，自由散漫、消极推诿，致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，造成恶劣影响。近日，纪检监察机关对其进行了处分。

专家认为，面对基层紧绷运转、僵化管控、过关心态等带来的“疲态治理”怪圈，应充分调动基层干部的积极性，激发干事创业的动力。一方面，要发挥好制度激励和约束的效力，树立鲜明的选人用人导向，该奖的重奖，该提拔的提拔，让容错纠错机制真正落地生根；另一方面，在源头上，基层工作的责任分工、干部配置要更加科学合理，落实好定岗定责制度，权责划分清晰明确。此外，还要帮助基层干部解决工作、家庭生活困难，解除后顾之忧，给予更多关怀。

来源：《求是》

作者：新华社《半月谈》记者