浦东新led灌胶机(环境影响评价制度体系中“建设项目”的定性)
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浦东新led灌胶机(环境影响评价制度体系中“建设项目”的定性)
上海驰瀛电器有限公司与崇明区生态环境局环保行政处罚上诉案
一、案 由： 行政处罚
二、关 键 词：行政 环境影响评价 建设项目 三同时
三、案件索引
2019-12-26|上海市浦东新区人民法院|一审|（2019）沪0115行初745号|
2020-07-03|上海市第一中级人民法院|二审|（2020）沪01行终203号|
四、裁判要旨
建设项目“三同时”制度中的建设项目不仅仅包括工程建设项目，还包括固定资产投资项目和生产项目，以及上述两种或者三种项目的有机结合。对于列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当进行环境影响评价的建设项目，应当根据环境影响评价文件的要求配套建设环境保护设施。建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
五、基本案情
原告（上诉人）上海驰瀛电器有限公司（以下简称驰瀛公司）诉称：公司于2011年搬迁至现址，租赁他人厂房进行生产，不存在建设项目。驰瀛公司的灌封工序在生产时是零污染排放，属于“仅组装”项目。上海市崇明区生态环境局（以下简称崇明环境局）适用《建设项目环境保护管理条例》对驰瀛公司进行处罚，属适用法律错误。综上，崇明环境局于2019年6月20日作出的第2120190091号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定书）认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，请求法院依法予以撤销。
被告（被上诉人）崇明环境局辩称：其具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。被诉行政处罚作出程序符合法律规定。对照《2017年国民经济行业分类（GB/T4754-2017）》和《2017年国民经济行业分类注释》以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《管理名录》），驰瀛公司的电流互感器生产项目属于《2017年国民经济行业分类注释》“3821变压器、整流器和电感器制造”及《管理名录》第78项“电气机械及器材制造”范围，是环境管理的“建设项目”，其依照《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条第一款的规定作出被诉行政处罚决定书，适用法律正确，量罚适当。综上，请求法院依法驳回驰瀛公司的诉请。
法院经审理查明：驰瀛公司成立于2004年，其营业执照载明的经营范围包括低压电器及配件的生产、加工、销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年3月15日，上海喆沣环境科技有限公司对驰瀛公司编制了《环境影响分析报告》，报告显示该公司未办理环保手续，其生活污水未纳管排放，灌胶封装过程中产生的有机废气VOCs无组织排放，危废未统一收集、集中堆放，未建立台账等。后驰瀛公司按照该报告的要求提出了相关解决方案。2018年3月23日，崇明环境局赴驰瀛公司现场检查时发现驰瀛公司未完全依照《环境影响分析报告》的要求进行改造后，作出责令改正决定书，要求驰瀛公司立即改正其违法行为。同年7月1日，崇明环境局以驰瀛公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，根据该条例第二十三条第一款的规定，对驰瀛公司作出了罚款55万元的第2120180151号《行政处罚决定书》（以下简称原行政处罚决定书）。驰瀛公司不服该决定，向上海市崇明区人民政府（以下简称崇明区政府）提出行政复议。崇明区政府于2019年2月21日作出崇府复字〔2018〕第23号《行政复议决定书》，认为原处罚决定书认定事实清楚，证据充分，但对行政处罚的幅度裁量不当，故撤销了原行政处罚决定书并责令崇明环境局重做。驰瀛公司、崇明环境局均未对该复议决定提起行政诉讼。2019年2月27日，崇明环境局对驰瀛公司进行现场检查后，查明驰瀛公司已完成整改。同年3月11日，崇明环境局再次约谈了驰瀛公司，核实其整改情况，确认驰瀛公司在2018年5月下旬即在收到责令改正决定书前已完成整改。崇明环境局举行听证，听取了驰瀛公司的陈述申辩，并于2019年6月20日作出被诉行政处罚决定书，认定驰瀛公司灌封工序需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产的行为，对周边环境产生影响，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据该条例第二十三条第一款的规定，决定对驰瀛公司处以罚款45万元。被诉行政处罚决定书于次日交邮。
六、裁判结果
上海市浦东新区人民法院于2019年12月26日作出（2019）沪0115行初745号行政判决：驳回驰瀛公司的诉讼请求。一审宣判后，驰瀛公司提起上诉。上海市第一中级人民法院于2020年7月3日作出（2020）沪01行终203号行政判决：驳回上诉，维持原判。
七、法院认为
法院生效判决认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，崇明环境局具有作出被诉处罚决定的法定职权。崇明环境局在其原行政处罚决定书被复议机关撤销之后，按照复议机关的要求，重新经过现场检查、制作询问笔录，举行听证会听取驰瀛公司的陈述申辩后，依法作出被诉处罚决定并送达，其执法程序合法。本案的主要争议焦点在于事实认定和法律适用问题：1、对于《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第二十三条所规定的“建设项目”应当如何理解；2、驰瀛公司的生产经营项目是否属于“仅组装”的项目；3、本案应当适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》，还是修订后的《建设项目环境保护管理条例》。
一、《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。驰瀛公司认为，该条规定中的“建设项目”应当理解为新建、改建、扩建或者安装大型设备的项目，并提供了《租赁协议书》、《证明材料》等证据证明其自2011年搬入现生产地点后未对厂房进行扩建、整改及增添设施。对此，本院认为，在法律、行政法规对建设项目的内涵没有作出直接、明确规定的情况下，应当结合法律、行政法规的立法目的和相关法律体系的制度构架来理解法律术语的含义。根据《建设项目环境保护管理条例》第一条的规定，该条例的立法目的是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境。根据该条例第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理，并授权国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布《管理名录》。驰瀛公司所从事的电流互感器生产属于《管理名录》中所列的“电气机械及器材制造”项目，且该《管理名录》中所列项目不仅仅包括工程建设项目，还包括固定资产投资项目和企业生产项目，以及上述两种或者三种项目的有机结合。因此，驰瀛公司的主张不能成立，崇明环境局认定驰瀛公司所从事的电流互感器生产属于建设项目，认定事实清楚，适用法律正确。
二、根据本案查明的事实，驰瀛公司的生产工艺流程为：原料（铁芯、漆包线）通过绕线机绕成线圈，手工灌胶封装，检验合格即为成品。在生产过程中，原料发生化学变化，故驰瀛公司生产电流互感器的项目不属于“仅组装”项目。被诉处罚决定的认定并无不当。
三、1998年11月29日颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称原《建设项目环境保护管理条例》）第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。根据本案查明的事实，驰瀛公司于2011年搬迁至上海市崇明区堡镇陈彷公路5809号从事电流互感器生产，在投入生产前未建设配套的环境保护设施，违反了原《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。2017年7月16日，修订后的《建设项目环境保护管理条例》第十五条作出了同样的规定，故驰瀛公司的违法行为仍处于持续状态。2018年3月23日，崇明环境局对驰瀛公司处于持续状态的违法行为进行查处。因驰瀛公司的违法行为处于连续或者继续状态，崇明环境局依据修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定作出被诉处罚决定，并无不当。崇明环境局根据本案的相关事实，考量了驰瀛公司违法行为的情节和采取整改措施的情况，作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，裁量幅度适当。
八、案例评析
（一）建设项目“三同时”制度是环境影响评价制度的有机组成部分
1.我国建设项目环境影响评价制度的构架
为了控制规划和建设项目的实施可能对环境造成的不良影响，我国专门制定了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）构建了我国的环境影响评价制度。就建设项目环境影响评价制度而言，国家根据建设项目对环境的影响程度不同，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。对可能造成重大环境影响的，建设单位应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；对可能造成轻度环境影响的，建设单位应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的建设项目，建设单位应当填报环境影响登记表。对于应当进行环境影响评价的建设项目，只有其环境影响评价文件经过有权部门审核批准后，才能开工。这就是我国建设项目环境影响评价制度的基本构架，其核心就是环境影响评价文件。
2.建设项目“三同时”制度与环境影响评价制度的关系
建设项目“三同时”制度是我国建设项目环境保护管理的基本制度之一，是环境影响评价制度的有机组成部分，保障环境影响评价文件真正落到实处。对于需要编制环境影响评价报告书和报告表的建设项目，建设单位应当根据报告书和报告表的要求，在对主体工程进行设计施工的同时，设计、建设配套的环境保护设施，并且该环境保护设施应当与主体工程同时投入使用，这就是建设项目“三同时”制度。建设项目“三同时”制度是环境影响评价制度发挥作用的保障，如果没有建设项目“三同时”制度的落实，建设项目的环境影响评价制度就成了一纸空文。
（二）建设项目“三同时”制度的意义和作用
建设项目“三同时”制度的法律依据是《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第四十一条和《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《管理条例》）第十五条的规定，其主要内容是：建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。[1]
1.建设项目“三同时”制度体现了“预防为主”的原则
保护环境“预防为主”的原则，是指人类活动可能导致环境质量下降时，应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、减少由此带来的环境损害。在整个环境治理过程中，要将事前预防与事中事后治理相结合，并优先采用防患于未然的方式。建设项目“三同时”制度体现了这一原则。对于可能对环境造成不良影响的建设项目，要求建设单位根据环境影响评价文件的要求针对可能造成污染的环节制定相应的措施，建设配套的环保设施，从污染产生的源头和过程进行治理。这些配套的环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，将建设项目对环境的不良影响降到最低。
2.建设项目“三同时”制度落实了排污企业的环保责任
根据《环保法》的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府对其行政区域的环境质量负责；公民也有环境保护义务；企业事业单位等从事生产经营活动的市场主体是最主要的排污者，更应当切实履行环境保护义务。建设项目“三同时”制度落实了排污企业的环保责任，要求排污企业将环保设施的建设纳入成本，对可能造成环境污染的生产环节配套建设相应的环保设施，也体现了“谁污染谁治理”的原则。
（三）对环境影响评价制度体系中“建设项目”进行法律解释的方法
1.文意解释法
对于“建设项目”一词，在工程学上是指按照一个整体设计组织施工，建成后具有完整的系统，可以独立形成生产能力或者使用价值的工程，一般以一个企业、事业单位或者独立的工程作为一个建设项目。据不完全统计，目前我国共有安全生产法、公路法、城乡规划法、《企业投资项目核准和备案管理条例》等52部法律、210余部行政法规使用了“建设项目”或者类似的概念，可作为参考的规定主要包括：一是《企业投资项目核准和备案管理条例》第二条规定，本条例所称企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。虽然该条例同时也使用了建设项目的概念，但其对“项目”的定义，对于理解“建设项目”的内涵也有参考意义，即“建设项目”主要是指固定资产投资项目。二是招标投标法第三条、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二条、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第三条，主要采取列举的方式对工程（工程建设项目）的范围作了规定，例如港口、码头、核电站、风电站、矿山等。三是1996年国务院批准、原国家计委发布的《国家重点建设项目管理办法》第二条规定，国家重点建设项目，是指从国家大中型基本建设项目中确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目，如基础设施、基础产业和支柱产业中的大型项目和高科技并能带动行业技术进步的项目等。四是安全生产法第二十八条规定，新建、改建、扩建工程项目，统称建设项目。五是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）所附的《政府核准的投资项目目录（2004年）》规定，本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。[2]
综上，“建设项目”一词在我国立法中主要有以下几层含义：一是固定资产投资项目；二是工程建设项目；三是企业生产项目或者上述两种或者三种项目的有机结合。文意解释法是法律解释的起点，但是就环境影响评价制度体系中的“建设项目”这一法律概念而言，单纯运用文意解释的方法无法准确把握其含义。因此，应当进一步采用其他法律解释方法对其进行解释。
2.体系解释法
在建设项目环境影响评价制度中，“建设项目”这一法律概念的界定是非常关键的内容。虽然，《环评法》和《管理条例》均未对“建设项目”的具体涵义进行界定，但是，《环评法》第十六条第三款和《管理条例》第七条第三项，均授权国务院生态环境主管部门（国务院环境保护行政主管部门）制定并公布《管理名录》，并将《管理名录》作为实施环境影响评价制度的主要依据。根据体系解释的方法，《环评法》《管理条例》和《管理名录》对于“建设项目”一词的界定应当是内在统一的。虽然，《管理名录》也未对“建设项目”一词进行界定，但是，可以从《管理名录》所罗列的具体建设项目的内容和描述归纳其内涵和外延。现行《管理名录》共包括50个一级行业类别，192个二级项目类别。从这些行业类别和项目类别的分类和具体项目中，可以看出，《管理名录》对“建设项目”采用了最宽泛的定义，涵盖了农业、工业制造业、服务业三大领域，既包括建筑物的新建、改建、扩建，也包括生产项目和固定资产投资项目；既包括陆地项目，也包括海洋项目；既包括项目的新增，也包括项目的退役等。据此，可以推定在环境影响评价制度体系中，“建设项目”应当理解为固定资产投资项目、工程建设项目、企业生产项目或者上述两种或者三种项目的有机结合。
3.目的解释法
对于“建设项目”这一法律概念的解释，还可以结合《环评法》和《管理条例》的立法目的，采用目的解释法进行解释。[3]《环评法》的立法目的是为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展；《管理条例》的立法目的是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境。从上述两部法律法规的立法目的可以看出，无论是对建设项目进行环境影响评价还是要求建设项目符合“三同时”的规定，都是为了减少或者消除建设项目对周围环境的不良影响，因此，其分类管理的标准是对环境影响的大小，而不是建设项目本身的性质和内容，如果将“建设项目”的涵义限制在单一的领域或者范围，将会违反上述法律法规的立法目的。因此，采用目的解释方法，对环境影响评价制度体系中“建设项目”的解释可以得出采用体系解释方法同样的结论。
4.法律解释方法在本案中的具体适用
就本案而言，上诉人C电器有限公司于2004年开始生产电流互感器。该项目属于当时《管理名录》中规定的“电气机械及器材制造”建设项目，应当进行环境影响评价，并且C电器有限公司应当根据环境影响评价报告的要求配套建设环境保护设施。虽然，C电器有限公司租赁他人厂房进行生产，不存在建造厂房的行为，但其生产项目应当属于环境影响评价制度中的“建设项目”，应履行“三同时”的义务。在正式投入生产前，首先应当进行环境影响评价；其次，应当根据环境影响评价报告的要求涉及并建设配套环保设施；最后，在其投入生产时，应当同时将配套环保设施投入使用。2011年，C电器有限公司搬迁至现厂址进行生产，即使其原先已经完成环境影响评价，并按照“三同时”的规定进行生产活动，也应当重新进行环境影响评价。其原建设项目未依法进行环境影响评价，在搬迁至新地址进行生产时，对新厂址周围环境的不良影响未经过环境影响评价，C电器有限公司应当按照法律法规的要求进行环境影响评价并建设配套的环保设施。C电器有限公司是否对厂房进行新建、改建、扩建或者安装大型固定设备，不是判断其是否应当履行环评义务和是否应当符合“三同时”要求的考量因素。因此，崇明区生态环境局认定C电器有限公司生产电流互感器的建设项目违反建设项目“三同时”的规定，认定事实清楚，适用法律正确。
综上，对于《管理条例》中“建设项目”的理解，在环境影响评价制度体系中，简单地运用文意解释的方法不能准确把握“建设项目”这一特定法律概念的含义，应当综合运用体系解释、目的解释的方法，结合环境影响评价制度和建设项目“三同时”制度的关系、《环保法》《环评法》和《管理条例》的立法目的以及《管理名录》的具体规定进行理解。“建设项目”不仅仅包括工程建设项目，还包括固定资产投资项目和企业生产项目，以及上述两种或者三种项目的有机结合。
九、相关法条
《建设项目环境保护管理条例》第十五条 建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
第二十三条 违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
十、参考文献
[1] 对于建设项目“三同时”制度的表述，《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》略有不同。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。本文采用的是《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定的内容。
[2] 参见环境保护部政策法规司、环境影响评价司：《<建设项目环境保护管理条例>释义》，中国民主法制出版社2017年版，第25页。
[3] 目的解释，是以法律规范的目的作为基准进行的解释，即从法律目的来解释法律。参见张军：《法理学》，中国民主法制出版社2014年版，第217页。
裁判日期： 2020年07月
编 写 人：上海市第一中级人民法院 董礼洁
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