机关事务管理条例解读(区域一体化服务平台建设的难点和对策研究)

Posted 2023-05-29

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机关事务管理条例解读(区域一体化服务平台建设的难点和对策研究)

“区域一体化统筹保障”平台建设将开启机关事务服务工作的全新篇章，但还存在着思路、机制、技术、运营等多方面需要解决的问题。本文从构建封闭体系、进行技术创新、开展联合运营、合理分层管理四个方面，对建设“区域一体化统筹保障”平台进行论述，为一体化保障创新发展提供思路。

背景和意义

数字化已成为时代主题，数字化建设贯穿了城市建设和社会发展的每个行业、每个角落。机关事务工作的数字化，是时代背景下的必然结果，更是机关事务部门革旧图新、提升管理和服务的有力举措。

《机关事务信息化工作“十四五”规划》（征求意见稿）对推进机关事务服务模式提出新的思路和方向：“探索跨区域联合保障机制，提高资源使用效率，实现区域一体化统筹保障新格局。”这样的思路充满创新性。查阅国内各行各业在一体化方面提出的设想和作出的实践，可以发现一体化主要集中在军队后装保障、高校联合保障、网络安全保障和新闻媒体的联合保障等专业领域。机关事务服务一体化的提出，无疑给人全新的畅想。

从发展视角看，区域一体化统筹保障将开启机关事务服务保障工作的全新篇章，一是将全面推动区域环境下各级机关事务部门的互通互联，推动整体发展；二是将推动机关服务走向高效率、高质量；三是有望实现以社会化服务为主要内容的服务一体化引入，全面保障公务员群体的工作和生活。这样的革新将是生动且前景广阔的。

难点分析

作为一项开创性工作，区域一体化统筹保障将在服务领域带给机关事务管理无限的发展空间，但是，通过对机关事务的观察思考不难发现，该工作有多方面尚未解决的问题。

——思路层面。梳理目前各级对机关事务服务保障工作的理解和做法，可以看到对一体化统筹保障的思考大致分为两个梯队：第一梯队已经开始探索区域环境下的联合保障，比如常州、南通、宁波等科技和理念较发达地区，他们对一体化保障的需求和感受更深入一些，探索也更超前一些，但这些探索基本集中于某一方面，目标和内容有限。第二梯队将保障的关注点聚焦于自身服务，比如门禁管理、物业会务、餐饮服务等，这些单位对于一体化统筹保障的理念还需要一个接受和理解的过程。

造成一体化保障思路受限的原因，与机关事务工作的历史延续性有关。各级机关事务部门归属于各级政府，近年来，随着《机关事务管理条例》等一系列法规制度的实施而逐步联通，但仅就服务保障内容而言，却相对独立。这种相互独立有其工作职责造成的“先天因素”，有无法跨单位实施的职能、财务限制，更有实现一体化保障的思路限制。所以，对于大多数机关事务单位而言，实现区域一体化统筹保障，需要先从理念上去接受和思考。

——机制层面。在全球大融合的背景下，一体化已经是时代命题，但是，对于机关事务各部门而言，一体化统筹保障存在着诸多机制问题，因为“跨区域联合保障”本来就不是一人一地可以解决的，而需要从上到下形成统一的认识，多个单位为共同的目标而努力。但是，很多机关事务部门原本是各地党政机关的内设机构，他们在很长一段时间里，仅是为了保障当地政府的政务运行，因此对于机关事务部门而言，很难通过行政命令形成统一认识，共同为一体化而努力。

一体化的核心，是区域联合联动，这是对职能权限的延伸，更是对固有思维的突破。在这样的联合联动中，由谁发起、和谁联动、如何一体、保障什么都是关键的问题。对于基层的机关事务部门而言，通过一体化最终实现什么，将是他们最关心的问题。因此，激发他们主动参与的热情，通过作用机制为他们赢得更广阔的空间，才是一体化能够全面实现的关键。

——技术层面。根据相关报道，截至2020年12月，我国手机网民规模为9.86亿，网民中使用手机上网的比例为99.7%。截至2020年12月，我国移动互联网网民平均上网时长为每天5.72小时。随着时代的发展，在任何区域内的移动终端数量已经大幅超过有线终端，通过无线终端实施一体化服务，不仅是潮流趋势，更是快捷服务的必然结果。但是，以各级各地的机关事务部门的管理职责和服务内容为参考，通过移动终端组织实施一体化统筹保障，却引出了新的技术难题。

因为地域原因，各级各地的机关事务部门职责和服务内容不尽相同，有时同一省的机关事务部门，在编制、职责上也有很大不同，如果将这些不同职责和保障内容的单位纳入同一平台，将有可能导致一体化服务平台上的“一地一窗”界面展示。这里的“一地一窗”不同于一般社会类软件只作新闻展示体系的“一地一窗”，而是包含了各项业务的不同界面、不同办理流程、不同后台支撑的复杂“一地一窗”。将这些无限增量的“一地一窗”汇聚到同一个平台内，同时要求社会化服务统一可见（图1），不仅会造成界面显示障碍，更会使软件系统大幅增容。由于应用程序的大小有严格的要求，尤其是类似微信小程序这样的应用，其程序要求控制在8M以内，大幅增容的应用程序将无法在移动终端上运行。从技术视角看，一体化统筹保障平台的实施将面对技术层面的攻坚克难。

图1：“一地一窗”与一体化统筹保障软件关系图

——运营层面。对于管理，近年来各级机关事务部门已经进行了大量的探索，形成了一系列可供参考的经验，公务用车管理平台、办公用房管理平台、公共机构节能管理平台以及“数正云”平台等信息化系统，为机关事务管理带来了全新的变化，推动机关事务工作逐步走向高效规范。对于服务，一体化统筹保障也将实现新的跨越，但是，服务的一体化和管理的一体化是两个截然相反的方向，因为管理要求通过集中来实现规范和标准，而服务需要通过联合来实现全面和生动，这也就意味着无法参考借鉴管理一体化经验来实施服务一体化。

一体化统筹保障的目标是什么？如果仍停留在车辆调度调配、餐饮原材料采购等一系列的对公服务，那么建设的意义有限，而其发展空间也将受限，但如果将目标定位于关注人本身的需求，实现以人为本的社会化服务一体化，将获得人人参与、人人支持的生动格局。从服务的视角看，全面引入社会化服务保障内容，比如家政、车辆、教育、生活等，将社会的优质资源整合纳入机关事务所提供的保障内容，将改变机关事务部门单一的职能属性，大幅扩展工作空间和服务内容，但是，从运营的视角看，通过平台引入这些社会化服务，已经属于电商平台的经营性质，这样的服务引入，将在身份、模式、运营和资金监管等各方面引出新的问题。破解身份和资质的重重束缚，实现全面丰富规范的服务保障，才可能真正实现一体化平台统筹保障。

实现方案

虽然理论上看，一体化统筹保障的实施有着重重困难，但是，通过四个方面进行建设和创新，可以找到解决困难的办法。

——通过封闭体系构建一体化服务环境。由于各级党政机关办公区管理严格、组织结构固定、工作的过程和内容不向社会公开，党政机关形成了一个有组织、有规则的封闭体系。在这样的封闭体系中，最本质的元素是人，最基本的需求是因为工作而产生的服务保障等对公服务需求，扩展衍生的是面向个人的社会化服务。“封闭”是各级党政机关的重要特征之一，这种“封闭”表面看来与社会发展格格不入，但却为一体化统筹保障平台的建立带来依托。以“封闭”为核心理念，各地区的机关事务管理部门可以建立实名制认证和服务平台，由此使平台排除外部社会的干扰，完善各类个性化的功能。

通过封闭建立起的一体化统筹保障平台，是以各地区的机关事务管理部门为组织单位，先构建本地区党政机关的“封闭”服务子平台，而后从区县向国家集中建立树状结构的一体化平台。在这样的树状结构里，使用人员均为实名制注册，所以平台运行具有诚信可靠的内部环境，为各类有针对性的社会化服务引入提供条件。同时，树状结构是以各地区为节点，所以可以从结构上实现个性化的“一地一窗”和独立的资金结算，为实现联合互通的开放式社会化服务平台建设打下基础。

——通过技术创新引领融合服务。支撑“封闭”体系的一体化服务平台运行的关键因素，还是技术。对于“一地一窗”的复杂联合架构下的一体化平台建设，用传统的网络信息技术显然已经不能解决，但是，这样的技术限制并不意味着一体化平台“限入绝境”。

观察国内的各类移动应用不难发现，市场上几乎没有将多视窗、复杂的个性化需求和统一化服务进行整合的软件体系设计，这种体系不存在的原因是各级机关事务部门承担的业务职责多有不同。在现代科技持支撑下，只要需求明确，这样的难题很快可以得到解决，我们甚至可以预见，对机关事务一体化统筹保障服务平台的技术探索，很可能揭开一个全新技术领域的开拓研讨。

事实上，机关事务一体化统筹保障平台必须通过独立的技术创新，开发拥有独立知识产权的软件系统，来实现不依赖于任何社会机构的平台管理机制。这样的“必须”有三方面的原因：一是对于公务员这一相对独立且特殊的服务对象来说，一体化平台的保密性和安全性显得极为重要，这要求平台的开发和管理独立。二是因为未来在一体化平台内实施的各种服务不可能仅是物品交易，很多社会化服务，比如洗车、租车、家政，都需要直接通过平台联系服务人员进行具体实施，只有拥有自己独立的软件源代码，才能实现这样的直接接入，确保平台自身的独立属性。三是因为未来的一体化平台必然是服务多元化、内容丰富化、价格优惠化，只有核心技术掌握在自己手中，才能确保服务项目和内容由机关事务部门自己决定，跳过“中间商”实现质优价廉。

——通过联合运营推动共同服务。一体化统筹保障平台引入社会化服务时存在于运营层面的种种问题，可以总结为三个方面。一是作为行政单位，机关事务部门有其自身的身份限制，不适合进行社会化服务经营。二是作为线上平台，要求具有电商运营资质和相关的经验，机关事务部门在这一方面显然是欠缺的。三是各地的机关事务管理部门是一个独立的存在，这种独立可能影射到一体化平台中，转变为各地机关事务部门独立管理社会化服务和独立进行金融结算的需求。对于一体化平台，总的运营服务企业只能有一个，“多个”对“一个”的运营管理将造成一体化平台的运营困境。

面对这样的问题，需要转变思路，不能再以管理类平台要求集中规范的方式来运行服务类平台，而应该探索建设联合运营的体制来共同推动平台运行。这样的联合运营包括：引入具有对公服务能力的企业保障机关各项日常工作，引入具有电商运营资质和一定经验的企业负责组织平台内的各类商户开展社会化服务，引入具有资金监管资质的金融机构对平台的消费资金进行监管和清分，并以此构建六方参与的联合运营机制。

在六方联合运营体系下，机关事务部门作为平台总负责方监督各项服务运行，政府工作人员作为使用方在平台内享受服务并提供评价，督导服务的内容和质量，对公服务企业作为内部服务方做好平台内各项基础类服务工作，具有电商运营资质的企业作为平台运营商负责引入各类高质量的服务和商户，各类社会实体商业和互联网电商作为社会化服务的个体单元在平台内提供各类商业服务，有资质的金融机构负责资金监管和清算清分工作，确保平台内的各类消费安全可靠。一体化服务平台，将在这种联合运营的机制下破除身份、职能、经验的种种限制，流畅运行全面推动高质量的服务和一体化的实施。

——通过合理分层实现区域共融。在通过体系封闭、技术创新、联合运营的整体改造后，一体化统筹保障平台已经具备了实施的基础。在六方联合运营和树状封闭结构的体系下，由于采用了统一的云架构，实现了共建共享、互联互通；由于采用了树状结构，划分出独立区域、共享区域；由于采用了封闭体系，实现了单点设计、可管可控。作为一体化平台，只需要对进入平台的机关事务管理部门进行合理分层，就可以实现多点位的联合部署和区域环境内的一体化服务运行（图2）。

图2：树状结构的一体化统筹保障平台逻辑结构图

合理分层，即合理划分各地区机关事务部门的后台权限。这样的分层可以解决平台在管理工作中的诸多问题：一是解决独立问题。确保各地区机关事务部门拥有独立的管理空间，自主规划本地的对公服务内容、社会化服务内容，并自主确定子平台的金融服务机构，从而形成其对公服务绝对独立，社会化服务相对独立的服务板块。二是解决共享问题。通过分层，可以划分出整体平台的公共服务区域，这样的公共服务区域是完全开放的，其中的社会化服务内容，可以由平台总的管理方引入发布，也可以由各地区的机关事务管理部门以“一键推广”的方式，报总的管理方审核后发布，让好的服务整体可见。三是形成一体保障。通过分层管理，划分出独立负责空间、整体共享空间，形成互联互通的共融格局。一体化统筹保障的内容，已经不是单纯的服务，它成为联接各级机关事务部门的纽带，成为整个体系发展的基础，更是带动各级各地的机关事务管理部门融入平台、获取服务的决定因素。