无锡市水环境保护条例(以高质量地方立法推动高质量发展 2021年第一期地方立法培训班侧记)

Posted 2023-05-28

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无锡市水环境保护条例(以高质量地方立法推动高质量发展 2021年第一期地方立法培训班侧记)

来源:法治日报——法制网

□ 法治日报全媒体记者朱宁宁

赋予地方立法权，是我国立法体制的重大变化，是法治建设的重要里程碑。

5月10日至14日，全国人大常委会法工委在上海举办2021年第一期地方立法培训班。来自全国的337名学员参加本期培训，其中很多都是来自设区的市的地方立法工作者。

2015年，新修改的立法法普遍赋予了设区的市地方立法权，我国现有地方立法主体有了大幅增加。目前，共有地方立法主体353个。截至目前，全国现行有效的各类地方性法规12000余件。实践表明，地方立法为加强地方政权建设，充分发挥地方主动性、积极性、创造性，不断完善地方治理体制机制，提升地方治理能力和水平，发挥了重要的作用。

与此同时，进入新时代，面对新形势新任务新要求，地方立法工作还有许多课题需要思考、许多工作需要推进。如何发挥地方立法积极作用推动高质量发展？地方立法如何服务保障国家重大发展战略？新时代地方立法的重点应该放在哪些方面？如何找准方向、突出重点？一系列问题成为此次培训班上学员们热议的话题。

贯彻战略部署重视协同立法

区域协同发展是党中央的重大战略部署，贯彻落实长三角一体化发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带、成渝地区双城经济圈等区域发展战略都离不开法治保障。因此，重视和加强地方协同立法成为近年来地方立法面临的重大课题。

目前部分地方积极探索率先开展协同立法实践，长三角、京津冀等地区的区域协同立法工作已取得了不少实际成果。继江苏省、浙江省、上海市人大常委会同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定后，最近，长三角三省一市人大常委会又同步通过了关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定，运用城市治理数字化转型形成专业平台，建立健全长三角非法捕捞闭环监管长效机制，协同打击破坏禁捕工作的违法犯罪行为。

“下一步，我们三省一市人大常委会还将在大型科学仪器共享、铁路安全管理等方面开展立法协同，为长三角一体化发展提供有力法治保障。”江苏省人大法制委主任委员王腊生说。

值得关注的是，目前地方协同立法的领域还在不断扩大，一些地方积极探索对跨行政区划的山川河流开展协同立法。如吉林省白山市、通化市，辽宁省本溪市、丹东市两省四地开展浑江流域水环境保护立法协同合作，召开立法协同会议，签订浑江流域跨区域立法协同的合作框架协议，全面启动了浑江流域水环境保护条例的制定工作。四市人大常委会逐步建立立法成果和立法信息的共享机制，最大程度推进立法内容和文本协同。经过多方努力，四地法规的题目、内容、监管措施、行政处罚基本保持一致。

但地区协同立法目前还在摸索当中，实践中也带来一定的困惑。“比如，各地如果有不同意见，到底在什么层面上进行协同？希望全国人大常委会能给予地方适当的指导。”福建省人大法制委委员、常委会法工委副主任徐华说。

立足本地实际突出地方特色

地方立法只有立足实际，方能发挥作用，保持其生命活力。被赋予地方立法权之后，一些设区的市不断在突出本地特色方面下功夫，在创新发展上下气力，助力当地经济社会发展。

福建省三明市是中国最绿省份的最绿城市，森林覆盖率达76.8%。“我们在编制立法规划和年度立法工作计划时，坚持把环境保护作为优先安排的重点内容。”三明市人大常委会副主任余建地介绍说，被赋予地方立法权以来，三明市精心选准立法项目，突出地方特色，制定了《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》《三明市城市园林绿化条例》《三明市扬尘污染防治条例》等6部实体性地方性法规，目前正在制定《三明市市区环城山体保护条例》。这些地方性法规着力改善人居环境，为三明市绿色发展提供了坚实的法治保障。

江苏省无锡市也把生态环境作为地方治理的重点，紧盯太湖治理、河道整治、湿地保护等方面的法治需求，着力抓好《无锡市水环境保护条例》等生态环保领域地方性法规的制定、修改工作，不断完善以《无锡市水环境保护条例》为主体、以《无锡市排水管理条例》《无锡市河道管理条例》等法规为支撑的“1+8”涉水法规制度体系，为推进无锡河湖变清、水质持续向好发挥重要作用。

完善立法机制提高立法质效

完备的地方性法规规范体系是基层社会治理现代化的重要标志。高质量立法离不开完善的立法工作体制机制规范的保障。实践中，各地对立法机制体制不断加以完善，提高科学立法、民主立法、依法立法的水平。

辽宁省大连市人大常委会于去年审议通过了法工委立法工作流程规范。“考虑到我们的立法工作人员经常有交流变化，为了让新人尽快顺利把工作接下来，我们在总结实践经验的基础上，对法工委履行统一审议工作相关职责时不同阶段的任务、要求及工作标准进行细化和完善，形成一套有序、可操作的针对立法工作全流程的专门规范。”大连市人大法制委审议处处长侯雪介绍说。

为更好地为改进立法工作提供制度保障，河南省鹤壁市在2017年制定了地方立法条例，同时指导政府制定了地方性法规草案和制定规章程序规定，及时确立立法活动的基本原则和相关程序，使立法工作有章可循。

加强部门合作完善协调机制

立法不是人大的“独角戏”，高质量的立法离不开各方参与。其中，立法的基础在政府，要以政府为依托，妥善处理好人大与政府在立法工作中的关系尤为重要。

然而有地方反映，伴随地方立法理念发生转变，人大在审议草案过程当中，往往会增加一些政府责任，这就导致政府部门立法积极性下降，由政府提出来的立法项目愈发减少，出现了地方立法“上热下不热”的情形。有的政府起草部门在立法中只关注和其行政管理相关的所谓关键条款，对和自己关系不大的内容则不会花费精力去深入研究，导致起草过程效率不高，草案文本的质量也不高。

“在立法工作中，人大与政府还需要加强沟通协调。”吉林省通化市人大常委会法工委主任张霞举例说，实践中有的立项，站在人大角度觉得非常有必要进行立法，但是从政府角度，由于主管部门机构改革，各部门职能分化整合，一些问题由谁牵头成为难题，因此立法意愿并不强烈。

鉴于此，一些地方积极探索，完善立法协调机制，采取多方面举措，使地方立法真正成为凝聚共识、攻坚克难、推动工作的过程。比如，2020年，辽宁省阜新市首次以市人大常委会、市政府联合发文方式，共同推进年度立法计划落实，同时组建由市政府相关领导及部门参与的“领导小组+起草小组”专班，按照“任务、时间、组织、责任”四落实的立法要求，实行倒排工期、挂图作战，确定19个主要任务、14个时间节点。

注重落地宣传推进法律实施

法律的生命力在于实施。以往，“立法时热热闹闹，立法后冷冷清清”的情况并不鲜见。地方性法规出台后如何推动实施，成为地方立法能否发挥作用的关键环节。实践中，一些地方在每部地方性法规制定过程中进行深入宣传报道，并在法规颁布后及时召开新闻发布会，详细说明背景过程，对法规进行全面准确深入解读。

为了让执法部门知道如何执法，让社会公众了解立法，山东省聊城市出台了全面推进本市地方性法规实施的决定，自2018年开始，每出台一部法规都要在名为“地方立法在线”的法规解释类电视节目中对法规进行深入解读，由于该栏目是当地电视台黄金时段播出的金牌节目，大大提高了地方性法规的知晓度、影响力。

每次地方性法规出台后，江西省上饶市都坚持高位推动保障法规实施，还曾先后两次召开万人大会，同时推动政府部门出台配套文件，要求相关部门按时拿出配套措施，其中养老服务条例，仅民政部门就出台了7个配套文件。