开办酒店需要哪些手续(我国民宿业体制的思考)

Posted 2023-05-25

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开办酒店需要哪些手续(我国民宿业体制的思考)

文 | 朱荣林

作者系国家发改委区域规划咨询专家、国务院发展研究中心原上海发展研究所所长、中国社会科学院研究生院教授，上海交通大学教授、博导，嘉兴发展规划院名誉院长。

图一，上海田子坊正门

我国都市中心城区历史文化积淀丰厚的旅游资源，具有发展休闲体验为主导的民宿业的优势。以我国十大文创园区的上海田子坊为例，其首创的文化创意企业与传统民居融合集聚的海派文化风情，及其石库门为主体的多元历史建筑共存互依的包容气度，已为广大中外游客所认同和青睐。

若能以田子坊为实验区，探索集中发展民居式的休闲体验式酒店的有效途径和正确方法，则有助于走出一条上海中心城区商旅文一体化的发展路子，进而为推动全市旅游国际化、品质化、品牌化、服务标准化作出应有的贡献。

改革开放的实践证明，政策资源的共享，既是地区之间同质竟争的根源，更是地区之间均衡发展的动力。上海浦东新区曾率先发表过《关于促进特色民宿业发展的意见（试行）》的意见并行试点，为上海田子坊休闲体验式酒店（简称特色民宿）的发展，提供过借鉴和启示。

一、田子坊区域休闲体验酒店服务业的发展应从现状出发，注重区情特点，办出自己特色。

一是供需双方需求分析。

消费，是一切经济活动的终点；需求，则是消费活动的支柱。近年来，国内外民宿开始兴起，需求渐趋旺盛，日多的来沪游客不再满足于住酒店、逛景区的吃喝型的旅游，更希望能够享受当地风俗情怀的生活体验式的旅游。以田子坊地区为例，其民宿探索具有“市场导向”的特点。

在国际知名旅游网站Airbnb上搜索昔日的田子坊民宿，已有超过110套的房源供给；在国内知名的"小猪短"租网上搜索田子坊，则有过超600套房源的繁荣。田子坊的优势不仅拥有地铁"田子坊"站，交通便捷，而且可供旅游观光的文创企业和餐饮业鳞次栉比，并具有原生态的上海石库门等多元历史建筑文化，更是留住民宿者的一道异乡别情的风景线。

但是，与旺盛需求相背的是，由政府设计针对民宿管理办法、准入门槛以及相关标准的严重滞迟，以致于正规的民宿难以进入市场。经调研，时年上海田子坊的民宿经营模式，基本上由居民或是委托中介直接在网站上发布房屋信息进行招租。

这种模式的非主流特性，决定了政府处于权责背离的失衡之中：既缺失对入住民宿游客实施监管的客观条件，却又负有对所引发社会问题的处置责任。诸如在卫生、消防、治安等事端的应对时，政府的处置效力往往具有滞后性。

其实，上海田子坊时年的管委会以及田子坊居民承租户，都有在合法合理条件下，逐步将民宿经营纳入正规渠道管理的意愿，即由当时以月为单位出租给个人，变更为类似休闲体验式酒店业服务。时年田子坊的2、3号楼內商业租户极少，更多的是借给外来务工人员（譬如菜贩之类），其特定的生活诉求(点火煮飯)及管理水平(易生邻里纠纷)，决定了对园区环境产生不可预见的负面影响。

田子坊发展带来的"红利"，其分配格局囿于原居住户房屋条件的差异，而被扭曲变形。为修正这种扭曲性格局，发展集中管理的民宿酒店，是不二选择！

二是借鉴他山之石，通过规范园区原有民宿当年市场的实践，亟待为制定管理办法提供经验性依据。

图二，我国休闲体验式酒店

目前，面对日益蓬勃发展而又失范的民宿（或短租）服务业，国家及市级层面均未出台相关规定。如果参照国家2011年修改颁布的《旅馆业治安管理办法》中关于“设置治安保卫组织或者指定安全保卫人员”、“设置旅客财物保管箱、柜或者保管室、保险柜，指定专人负责保管工作”，以及相应的消防设施要求，目前几乎所有的民宿、短租服务业均无法做到。

若按开办旅馆的条件而论，需要先行工商注册、卫生局办理《卫生许可证》、再办理工商执照登记、税务登记，然后到公安局的治安支队办理特种行业登记，并申请消防安全检查意见书等手续进行，现在个人、中介从事的短租服务，均同样难以做到。

但如果仅以《上海市居住房屋租赁管理办法(2014年修正)》进行套用，又不合适旅客短暂居住的治安管理及消防要求，安全隐患较大，还可能为犯罪分子以可乘之机。由此可见，现有的国家管理办法，均不能为正在日益扩容的民宿市场管理所沿用。因此，立法规范民宿市场已成燃眉之举！

三是民宿行业的归属，必须尽快步出"灰色地带"。

现有的民宿游离于政府行业管理范围之外，处于谁都不管、谁都可管的"灰色"状态。因此，民宿管理迫在眉睫的课题，除立法之外，还有寻找"婆婆"。即，在制定有效的管理办法同时，急需确认具体的主管部门。

从经营性质分类，民宿既有別于居民住房进入租赁市场的经营行为，更有別于旅馆特种服务行业的经营行为，是一种需重新界定的新型经营行业。因此，需要有关部门在认真调研，并借鉴国内外成功经验基础上，协商后确定具体的行业许可和主管部门，及其各自的职责及管理范围。

二、田子坊区域休闲体验式酒店服务业发展的建议。

根据对田子坊相关地区的调研结果，借鉴周边地区的管理经验和办法，当年我曾提出过的建议尚有可取之处。

一是尽快制订合理的民宿许可标准。

民宿管理有涉到安全、消防、餐饮、环保、卫生标准、税收登记等一系列管理环节。民宿所供房源多系闲置用房，必然存在房屋结构、改造装修等方面的个性化问题，通常无法达到酒店经营的准入标准。为此，应尽可能找到居民房屋出租管理规定，与酒店式经营管理规定之间的共性适用点，为摸索试点经验指明方向。其目标指向应是：缩短日渐旺盛的民宿市场，与地方性相应政策法规构建滞后的时间差，尽快为民宿“合理、合法”的发展，提供相应的许可标准。

二是亟待明确行业主管部门及管理体系。

现在民宿行业没有特定的主管部门，过着打政策"擦边球"的日子，处于多头管理、无序发展的阶段，使该行业朝着变形扭曲方向发展。由于丧失该行业初始发育阶段的最佳规范时机，长此以往会对相关、相邻行业产生冲击和影响。有鉴于此，在民宿行业主管尚未正式列入建制之前，为将无主管阶段的负面影响控制在最小的程度，作为过渡，建议成立政府“民宿”经济管理领导小组，导入旅游、公安、房地、工商、税务、环保、城建、卫生监督、商务委等相关职能部门协调管理、会商办公。从行业性质初判，建议由旅游局牵头，商务委协助统筹办理。

三是建议开展统一、规范、有序的民宿投资经营管理试点。

借鉴上海浦东新区当年的试行办法，参照自贸区证照分离的试点，从加强企业经营事中事后监管出发，选择有一定资金实力和民宿经营经验的市场主体，实施投资经营管理试点，已势在必须。这种主体选择性的试点，既便于规范探索，又有助于保障消费者的合法权益和人生、财产安全。在经过试点期间管理规律的探索和矛盾磨合的基础上，所获得的相关经验才有推广的价值。

据上述指导思想，考虑到先前的实践基础，建议可将上海田子坊作为一个试点样本来组织实施。具体操作由田子坊管委会牵头，在协商並统一业主和商户思想的基础上，吸取上海世博会期间上海田子坊民宿管理的初期经验和教训，以休闲型体验式酒店的方式，将辖区内剩余尚未商业化的房屋，尤以2、3号楼的房屋为主体，纳入统一发展规划、统一设计修缮、统计经营管理、统一卫生标准、统一安全监控的经营管理模式。

试点的目标管理是：规范民宿经营管理行为，根除园区安全隐患，最终达到“均衡园区居民收入水平、保护园区历史街区风貌、丰富园区旅游资源、保障园区游客合法权益，实现园区居民充分就业、确保政府税收增长”的多赢格局，进而为上海石库门实现申遗后的进一步保护，提供可资借鉴的经验。

综上所述，我国民宿业是社会需求多元化与供给渠道单一性矛盾的必然产物，其发展进程中所遇到的困班，本质上可归之于管理制度创新的问题，而非日前有文章将之简单地归结为“价格高低不等、管理和卫生问题、民宿套路深及设备不齐”等技术性因素。

换言之，即便这些因素能得到化解，也只是治标，但客观上却违避了根本矛盾，延宕了行业发展的历史性进程，唯有创新体制才是规范振兴民宿行业之策。面对决择，我想起了哲学大师柏拉图的十大名言之一：“你的选择是做或不做，但不做就永远不会有机会。”

图三，上海田子坊街区一景

(此文基于本人 2016年8月 20日在上海的思考)

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