建筑工程结算审计时间规定(以法律知识为工具，解竣工结算审核难题)

Posted 2023-05-25

篇首语：弓背霞明剑照霜，秋风走马出咸阳。本文由小常识网(cha138.com)小编为大家整理，主要介绍了建筑工程结算审计时间规定(以法律知识为工具，解竣工结算审核难题)相关的知识，希望对你有一定的参考价值。

建筑工程结算审计时间规定(以法律知识为工具，解竣工结算审核难题)

编者按

建设工程竣工结算是发包人与承包人在竣工验收后对工程价款最终金额进行确认的过程。承包人提交竣工结算资料后，发包人应当按照合同约定的期限、计量计价条款进行审核、确认。发包人审核竣工结算的方式有多种，有的发包人会自行审核，有的发包人会委托专业的造价咨询公司审核；有财政资金、国有资金投资的建设工程项目，发包人还会提请财政、审计机关对竣工结算进行评审或审计。传统项目竣工结算审核的争议焦点通常集中在工程量计算是否正确和定额组价是否准确。随着工程项目运作模式、承包模式(DBB、PPP、EPC、DB等)的发展和工程造价改革的深入，建设工程竣工结算审核的争议焦点出现了新的变化，发包人的审核维度在不断提高，政府机关、专业造价咨询公司的审核能力在不断增强，给承包人的结算利润带来不小的挑战。

下面结合曹珊律师团队处理的建设工程竣工结算审核争议案例，分析、论证法律知识在解决当前竣工结算审核难题的优势和必需性。

案例背景

某财政和国有资金投资的建设工程项目，合同价格形式为总价合同，签约合同价3.72亿元。工程竣工后，经发包人委托专业造价咨询公司审核的竣工结算金额为3.92亿元，后发包人将经审核的竣工结算资料提交当地审计局进行审计。当地审计局初审金额为3.44亿元，审计局提出“签订的合同条款无效”、“补充协议违反招投标文件的实质性内容”、“竣工结算金额应以审计结果为依据”、“合同的清单工程量应据实审核”等诸多问题。

问题一

政府审计机关的审计意见对竣工结算金额的影响

涉及法律知识

《审计法》、《审计法实施条例》、最高人民法院2015年《全国民事审判工作会议纪要》、《民法典》关于合同条款意思表示解释的规定等。

《审计法》第 2 条规定“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”《审计法实施条例》第20条规定“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”可见政府审计机关有权对有财政资金或国有资金投资的建设工程竣工结算的合法性、真实性、效益性进行审计监督，这是审计机关履行职责的行政行为。但发包人与承包人签署承包合同并进行竣工结算属于民事行为，审计机关的行政行为直接改变或决定发承包双方的民事行为是否合法呢。全国人大常委会法制工作委员会曾指出“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。[1]”最高人民法院在2015年的《全国民事审判工作会议纪要》也指出“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”可见，政府审计机关的审计行为不能直接决定或改变发承包双方之间的竣工结算金额，除非承包合同中明确约定“以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据”或发包人委托审计机关对竣工结算进行审核。

本案例中，承包合同涉及“审计”的条款有：第10.1条约定“关于变更的范围的约定：除发包人要求或同意增加的内容外不予变更，含费用变更时需取得相关部门审查同意。”第12.4.1条约定“基础桩基及土方施工（包含既有地面及构筑物拆除外运）完毕经验收合格后，付合同额总价的20%；结构出地面顶板浇筑完毕付至合同额总价的50%；交工验收合格30天内付至合同额总价的80%；竣工审计结算后付至工程审计结算总金额的95%；剩余5%质保金待质保期满后30天内付清。”承包合同条款中的“有关部门”、“竣工审计结算”、“工程审计结算”可否理解是审计机关审计呢？根据《民法典》142条关于意思表示解释的规定，从字面解释和建设工程行业交易习惯看，“工程审计结算”即可以是发包人的结算审核或专业造价咨询公司的结算审核，也可以是审计机关的审计监督。结合本案例承包合同的实际履行情况，发包人实际是委托专业造价咨询公司对进度款、变更与签证和竣工结算进行审核的，不能将“工程审计结算”理解是审计机关审计监督。最高人民法院在（2018）最高法民再185号一案中也持有类似观点：“对于双方是否约定了案涉工程价款结算以绵阳市审计局审计结论为准的问题。《建设工程施工合同》第4.6.3条约定：“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后，扣出工程质保金一次性付清。”按照文义解释，不能得出双方约定结算以当地审计局审计结果为准的结论。根据《审计法》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。”因此，本案例中，若承包人明确拒绝审计机关的审计意见，审计意见不能直接作为本项目竣工结算的依据。

经法律分析，曹珊律师团队还结合实际情况为本案例的承包人做了风险提示和防控建议。根据《审计法》规定，承包人有配合审计机关的义务，但建议承包人不要直接与政府审计机关有过多接触，对审计机关提出的问题，需通过发包人与审计机关进行沟通，建议避免在政府审计机关会议纪要或出具的文书上签字，以防范法律风险[2]。

问题二

关于清单工程量偏差是否调整合同价格的问题。签订合同的条款与招标文件的条款约定不一致，实际按照签订合同的条款办理了签证和竣工结算，签订合同的条款是否无效，清单工程量偏差签证是否有被核减的风险？

涉及法律知识

《招标与投标法》、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》等。

本案例，招标文件与签订合同中关于清单工程量偏差是否调整合同价格条款对比：招标文件中专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：/ 。”签订合同的专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：10%。”可见，签订合同的条款将“／”改成了“10%”。审计机关认为发包人与承包人变更了招投标文件的实质性内容，违反《招标与投标法》，认为清单工程量出现偏差不应调整合同价格，清单工程量偏差的签证应当被全部核减。

《招标与投标法》第46条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第22条规定“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。”关于清单工程量偏差是否调整合同价格的条款应属于有关工程价款的条款，根据上述法律和司法解释的规定，签订合同的条款“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：10%。”应属于无效条款，应按照招投标文件的约定进行竣工结算。可见，审计机关的主张具有法律依据，但审计机关主张“清单工程量出现偏差不应调整合同价格”是否全部正确的呢？

为解决客户的难题，做到掌握全面资料、穷尽方案，曹珊律师团队先后3次与客户沟通补充与本工程项目相关的资料。在完整查阅招投标文件和合同文本时，发现招标文件通用条款第1.13条约定：“出现下列情形之一时，发包人应予以修正，并相应调整合同价格：工程量清单偏差超出专用合同条款约定的工程量偏差范围的；”招标文件专用条款第1.13条约定：“工程量清单错误的修正：允许调整合同价格的工程量偏差范围：/ 。”从条款文义看，招标文件通用条款和专用条款的约定不能得出审计机关主张“清单工程量出现偏差时不应调整合同价格”的结论。招标文件通用条款约定由专用条款进行约定而专用条款又未做约定，应当属于约定不明。招标文件条款约定不明，签订合同的条款进行补充约定，是否属于《招标与投标法》第46条和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第22条的适用范围，是否会导致签订合同的条款无效呢？本律师团队，经深入研究和讨论，结合相关司法审判案例[3]，发现解决此疑难问题的转机。招标文件条款约定不明，签订合同的条款进行补充约定并不违反《招标与投标法》，补充约定是双方的真实意思表示，是有效的。

专业律师团队解决专业问题，以法律知识为工具，不一定能100%地解决建设工程竣工结算的疑难问题。以法律知识为工具的优势和必要性在于帮助承包人或发包人查找疑难问题出现的根本原因，在于为承包人或发包人找到新思路，帮助客户树立迎接挑战的信心，在于为承包人或发包人揭示潜在的风险、防备陷入更大的困境。

[1] 法工备函〔2017〕22号

[2] （2019）最高法民再67号案中最高人民法院认为：“双方在《合作协议书》的“结算原则”中约定：（1）乙方结算金额暂定为2760万元整，……另外，合同外业主签认的工程量，如乙方施工则归乙方，工程款另行增加。最终工程量以审计为准。双方此后签订《补充协议》，明确约定“鉴于审计局正式的审计还未出来，目前双方的结算结果依据的是审计中间结果，最终以正式的审计报告为准来作调整”。法院认为，《补充协议》的有关约定与《合作协议书》中该约定与当事人在《合作协议书》中“最终工程量以审计为准”的约定相一致，故XX审计局的通审经报［2017］13号《审计报告》载明的工程量应当作为案涉工程款的计价依据。”

[3] (2019)最高法民终583号案最高人民法院观点“本院认为，《补充协议》中所约定的工程价款下浮并非对中标合同作出了实质性变更或变相降低了工程价款。首先，天誉合公司与国贸公司签订的《建设工程施工合同》约定：“工程项目总投资下浮后作为乙方最终结算总价，下浮比例双方另行协商。”表明双方对工程价款下浮具有合意，且该合意不违背法律法规的强制性规定，应属有效。同日，天誉合公司与国贸公司签订的《补充协议》将下浮比例予以明确，符合法律规定和双方的合同约定。《补充协议》关于工程项目总投资下浮6%的约定与《建设工程施工合同》的约定相衔接和呼应，是对《建设工程施工合同》的补充和完善，且并未与中标合同有实质性抵触的内容，《补充协议》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性规定，故《补充协议》合法有效。”