中央不信任地方百姓只相信皇帝

Posted 2023-01-05 皇帝

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中央不信任地方百姓只相信皇帝

清朝告御状真相：中央不信任地方百姓只相信皇帝

　　中国人对“青天老爷”总有一种特殊的情结，而“老爷”常有，“青天”却不易见。在千百年来官民对立的紧张下，遥远的“皇帝”往往成为一般人心中最后可信赖的仲裁，最后的“青天”。清朝嘉庆帝对待民间词讼，常用“覆盆之冤”这句成语。所谓覆盆之冤，是借阳光照不进倒放的盆子里头的形象，来譬喻真情被遮蔽、冤枉无处申述，而皇帝自认为就是那一束照亮黑暗的强光。“进京告状”成了底层小民伸冤求公道的最后指盼，而统治者也仿佛给臣民开启了一条可以“直达青天之上”的梯道。所以长久以来，像“杨乃武与小白菜”这样洗冤成功的传奇在民间传颂不绝。李典蓉博士的专著《清朝京控制度研究》依据台北故宫档案，系统研究了有清一代的京控制度，她告诉我们的历史，却没有多少“沉冤昭雪”、“得见天日”的大团圆气氛，真相只是在“中央不信任地方官员，百姓不信任地方官员，地方官员也不信任百姓的循环里，百姓只好相信皇帝”这样一个充满了无奈和无趣的故事。

　　从“叩阍”到“京控”：“告御状”的传统

　　所谓“进京告御状”，有着悠久传统。《周礼》就有“肺石听辞”、“路鼓之制”的说法。“路鼓”后来演变为“挝登闻鼓”、“鸣冤鼓”、“上表投书”、“邀车驾”等等，容或形式不同，秦汉以降各朝允许小民上诉的渠道还都是有的。明洪武元年，“置登闻鼓于午门外，日令监察御史一人监之，凡民间词讼皆自下而上，或府、州、县省官及按察使不为伸理，及有冤抑重事不能自达者，许击登闻鼓，监察御史随即引奏，敢沮告者死”。到了清朝，登闻鼓设于右长安门外，后移入通政司，别置鼓厅。电影《让子弹飞》里，鹅城县衙门前那一口硕大的鸣冤鼓，经年未用而绕满了藤枝，但一旦被叩响，就可能为“沉冤大白”的前奏，而这已经是在“共和”了的民国。可以想见，在有皇帝的年代，对有冤无处诉的百姓来说，亲叩登闻鼓、让冤情直达天听、赢得上位者的公正裁决，是怎样一种祈望与蛊惑……

　　历代流变的“告御状”形式，习惯上被统称为“叩阍”，意即直接跪拜宫门或叩谒皇帝。而“京控”作为系统化的审理制度，是在前者基础上发展起来，并逐渐常态化。对这两个古代法律术语，《清史稿·刑法志》是这样定义的：

　　凡审级，直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控……其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎驾申诉者，名曰叩阍。

　　简单说来，小民“击登闻鼓”或是邀车驾为“叩阍”，发生地点可在京城，也可在皇帝出巡途中；至京师都察院、通政司或步军统领衙门等处投递呈词，则曰“京控”。李典蓉发现，在明末清初，“京控”这样的名词尚未广泛出现。“幽幽宫门深几许”，乡野小民见官尚难乎其难，进京叩谒九五之尊，又谈何容易？于是乎，趁圣驾出走深宫、巡游民间之际“邀车驾”，俗称拦驾告状，就成为了胆大气盛者铤而走险的一招。但这实在不是一件轻易的事：

　　凡冤狱不得直于本省官长，则部控，又不能直，乃叩阍。然叩阍极难，其人须伏于沟，身至垢秽，俟驾过后，乃手擎状，扬其声曰冤枉。如卫士闻之，实时捉得，将状呈上，其人拿交刑部，解回原省。

　　如果从“叩阍”成功率来算，生活在康熙朝的百姓可能算是相对幸运的。众所周知，康熙曾六下江南，又常北至热河秋狝，百姓叩阍的机会不少。而且康熙素来勤政，记性又好，一次巡幸五台山，有一人叩阍，皇帝喝止了正欲驱逐的侍卫，回想起曾见过此人，道出其籍贯姓名及上次呈控的内容。臣下一问，居然和皇帝所说一一相符。康熙对叩阍尚属宽容，且勤于批审，但这样的皇帝并不多见。如李典蓉指出，“这并非生成于制度，而是依赖皇帝本身的能力”，实难以为继。就算勤政不输祖父的乾隆，一生多次出巡，但他对沿途叩阍者就缺少耐心，多将原告视作患了“疯症”、“痰症”的精神病人，打发了事。嘉道以后的皇帝，文采武功较诸康、乾均大为逊色，无论秋狝南下，次数剧减，小民一近帝舆的概率几近为零。

　　清朝规定严格的逐级告状制度，凡词讼须自下而上陈告，先经州县衙门审断，不服，再向上司衙门（府、道、司、院）逐级上控，如越级控诉，即为越诉。京控是放在《大清会典·刑律》诉讼门中的“越诉”项里的，哪怕告实，也须罚“笞五十”。叩阍则不属于越诉，属直诉，与京控最大的不同是，妄奏照“冲突仪仗”问罪，判“杖一百，发近边充军”。屁股挨打，外加流刑，受罪实在也不小。乾隆中期后，对叩阍的量刑趋严，即使控实也有罪；相反京控得实却可能“免议”，即使出现诬告的情况，有时获罪也不重。再者，京控的定点投告让连京城门朝哪边开都摸不着边的小民有了方向，而叩阍则难免随机、临时、安全无保障等等弊端。具有充分“理性”的诉冤者，在选择上诉途径时越来越倾向于京控，而不是叩阍。

　　根据李典蓉搜集的清代叩阍案例，顺康朝即占一半，嘉庆朝后渐少，也基本上在这一时期，京控成为一种常规运行制度。都察院和步军统领衙门为受理的机关，对京控案有奏交、咨交、驳回三种处理方式。一旦受理，根据情节轻重分为奏交或咨交案件，前者须向皇帝具奏，再发督抚衙门审办，后者则直接发回原省交督抚办理。地方督抚分奏咨案件限期办案，每半年结算一次，将审理结果汇奏呈览。刑部则负责复核地方审理的京控案，奏请皇帝最后裁决。

　　谁对京控负责：皇帝、钦差、督抚，还是谳局？

　　在李典蓉看来，统治者之所以允许叩阍和京控存在，“一方面是法古人德政，另一方面是预防官吏为非，借百姓申诉以达到监察官员的作用”。所以皇帝通常关注的案件多牵涉职官，或命盗重案。不过负责受理的都察院，把他们认为重要、值得奏闻的一律上奏，呈状山积，再勤政聪明的皇帝也无法应付。乾隆晚年发现他面对着越来越多的案件，不由大发牢骚。美国学者欧中坦分析其原因，由于乾隆宠信和珅，使政敌无法在奏折里对他弹劾，于是都察院透过奏交的京控案来向皇帝表达国家政治出现的问题，故意不给皇帝筛选。这让我们想起，孔飞力在《叫魂》中深刻揭示的一点：官僚负责制度的运作是围绕着对信息的控制而展开的。到了嘉庆帝亲政，在整肃和珅后，为一振已颓多年的政风，决意“广开言路，聪目达聪”，但他同样发现都察院的弊病，即“瞒上不瞒下”。皇帝派遣钦差下省审案，算是补救的一法，但大员浩浩荡荡下省，耗费国家公帑，又惊动地方，成本高昂，而且部院大臣与地方官常有暗中交通的情况，以此应付每年递增的京控案，终非长久之计。嘉庆帝最后也只能把约束上控的压力转嫁到地方，他说：

　　小民健讼刁风，固不可长，若一概禁遏，使民隐不能上达，亦恐覆盆之冤无自而伸。息讼之道，全在地方大小官吏勤于听断，果能案无留牍，曲直较然，则政平讼理，上控之风，将不禁而自息。

　　对中央来说，将案件发交地方督抚审理是最便利的方式。督抚审案应提人证卷宗至省，亲为审办，道光帝就这样要求他们：“遇有京控事件，务须亲为听断。冤抑者立予伸理，刁诬者从严惩治，以冀谳狱持平，期于无讼。”但督抚既为封疆大吏，公事庶务繁杂，面对每月如雪片纷飞的京控奏咨案件，想一一亲自审理，如何能办到？比如山东省，离京较近，京控数比他省为多，曾有山东巡抚吉纶到任后，提审京控各类积案七百余件的记录。长此以往，督抚亲提审问京控人犯的要求根本难以实现。他们对特旨交办和咨交案件也常区别对待，前一种有皇帝盯着，不敢怠慢，后一种则多视为泛案，任意积压。

　　督抚无力顾及，而中央审限逼人，于是发审局（又称谳局）应需而生。督抚身边形成了一个专审省内案件的班子，其成员多出自“候补”官员，同样谈不上有何司法素养。局员奖惩标准在“量”与“效率”，并非当真“平抑冤屈”，为求案件速结，常使用刑罚逼供。曾国藩对京控案的审理发出过感叹：

　　近来直隶京控之案，一经发交谳局，平日则多方弥缝，临事则一味含糊。告官得实者，承审官回护同僚，但议以不应重不应轻之咎。告吏得实者，承审官删改情节，但料以笞杖及除名之罪，其控告全系虚诬，则又曲庇贱民，惟恐反噬，但以怀疑妄控及愚民无知等语了结之。

　　乾嘉之际，京控审理者的身份渐由中央转向地方，中央钦差转向地方督抚，继由地方督抚转向属员道府。这一种“下放”也意味着，其审理后由下呈上的流程和原有地方司法审转流程并无不同。“政风倾颓，天下乌鸦一般黑，岂能寄‘拨云见雾’之重任于发审委员”？转了一个大圈，又绕回了原点。若百姓可以通过正常管道在地方解决诉讼，何至于千里迢迢地离家京控呢？

　　“官逼民告”的逻辑

　　从李典蓉收集的四百多个京控案中，我们看到，这些案例涉及命盗比重较大，平均为百分之五十八，以呈控对象身份论，涉及地方官府的差役、书吏、门丁等，平均约占百分之二十七，官员约占百分之十九，富户地霸则占百分之六。数据集中指向了一点：“负责审理地方司法事务的州县在运作上出了问题，他们显然也受到社会各阶层群体的质疑。”州县是清代司法审判的第一级机关，州县官却成了京控案中出现最多的被告，这是怎么回事？

　　“天下之政在州县”。清人方大湜言：“兴除利弊，不特藩臬道府能所不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县。”也就是说，州县官（知州、知县）为真正的行“政”之官，即治事之官，而他们的上司——府道、藩臬司、督抚——都是治官之官。州县官品秩虽低，在地方行政中却扮演了极其重要的角色，而出现问题最多的，也是这一群人。读过瞿同祖先生《清代地方政府》的人，大概都会对瞿老精辟总结州县官性质即为“一人政府”印象至深。州县政府所有职能都由州县官一人负责，而他的四个辅助集团（胥吏、差役、长随和幕友）均随其一人进退而进退，州县官与其被叫做老百姓的“父母官”，不如理解为前述四集团的“父母”，因为他的个人收入（微薄的薪俸＋不定数的陋规）也就是一个州县政府的财政收入，衙门六房书吏，分掌刑名和钱谷的师爷，出巡的皂隶、马快，捉盗的捕役等等，都要从中分一杯羹。据李典蓉统计控告州县官员差役的案件，大体可分为以下几类：（１）勒折浮收；（２）摊捐苛派；（３）侵吞匿抽；（４）传呈勒索；（５）捺案勒息；（６）监毙人犯；（７）串仵匿伤纵盗弭凶。“国家和公众看作越轨或腐败的行径，也许被官吏们看作遵循行业性约定俗成的行规而已。”这样的“潜规则”提供数不清的寻租机会，无异于开启魔盒的潘多拉，控案在身的老百姓难免其害。

　　由于基层政府的“混沌”属性，州县衙门等于帝国的基层法庭，州县官也身兼法官业务。清代培训官员的专业方向与司法完全是两条道路。文科八股取士，取四书五经命题，所谓“读书万卷不读律”，州县官在获得功名前，无法受到司法审判的实质训练。当然，精熟律例的州县官并非没有，但终清一代，李典蓉也不过能举出刘衡、樊增祥两人（让人深感意味的是，樊增祥恰以文名闻世）。到处都有的，倒是黄仁宇笔下那种“诗人似的县官”。进而言之，清代法律不外是行政的一种工具，作为行政长官而兼司法长官的州县官，其注意力也只是在使乡民安分守己，减轻自身受到“考成”的压力。如清代审判极重口供，几乎是“无供不能定案”。京控者常大力抨击衙门“刑仵串贿捏详”、“刑书朦详改供”，原因就在于州县衙门为把持审判结果的第一关。审理者可以借取供词拖延审案，也可以据此合理地对两造使用刑讯，以求案件速结。雍正皇帝曾抱怨州县对口供案卷的“精心锻炼”，只是为了对按察司负责，按察司的详察，只是为了应付督抚，督抚精心修改，又是为了避免三法司的驳案。

　　清代有官员感叹州县行政效率的低下：“州县审断不公，纵匪不办，故小民不能不上控。”李典蓉也说，如清代基层司法能够有序运作，对行政人员管理规范，行政人员素质皆有一定水准，那么“上控”的几率将大幅度地下降。而这些求之于当时，几乎是一个循环难解的死结。清代州县本身存在的结构性问题，是横亘在京控前的一座大山。

　　京控者的“原罪”？

　　朝廷与社会共同造就了作为“天下之政”的州县困境，迫小民走上京控之路。官方对京控原告的态度，却是一种压抑的方式。《大清律例·刑律》中的诉讼门，最多的是严厉打击“越诉”、“诬告”、“教唆词讼”的规定，而维护告状人权利的“听讼回避”只有一条。难怪有人说这不是什么诉讼法，而压根就是“不让告状法”。李典蓉在京控案里发现的最有趣的一点是，被告不一定被判罪，获罪的往往是原告，官员常用“原告有罪”的预设去审理案件。一部分档案里，京控原告在未判之前即被称作“该犯”，如被告确实有罪，也都是先拟原告的罪，再拟被告的罪。如此“有冤无冤皆可罚”的怪现象，屡屡让期待“青天”的小民失望。官方对原告如此不信任，主要出自一种长期的恶性循环：地方官表面上为了“无讼”、“息讼”的理想，事实上却经常“压讼”，对某些“无利可图”的词讼，或是可能牵连衙门上下官吏的诉讼不予受理。

　　负责京控审理的官僚有意识地排斥原告，并将问题故意转嫁于上控者与唆讼者，以掩盖自身缺失与不作为。在官方史料里，“讼师”与“生监”是两个不断地被污名化的群体。李典蓉总结了讼师何以如此令官员反感的原因：（１）造成地方兴讼，违背“无讼”理想，增加政府负担；（２）勾结衙门书役；（３）牵累无辜；（４）挟制官吏；（５）挑战官权；（６）结党联盟；（７）影响边疆安定与和谐。(美国历史 www.cha138.com)讼师独立于地方与国家利益之外，可能更注重经济利益，不属任何衙门管辖，他们让官府难以控制，所以被视为“眼中钉”，也成了控案纷繁的替罪羊。“生监”是地方知识分子代表，有文化，也有影响力，在基层社会中，他们很容易成为煽动百姓抵抗政府、随意包揽地方事务的“不良分子”。李典蓉注意到，作为一个由少数民族管理多数民族的政府，清朝对集体行动，尤其地方士绅的集体行动的敏感程度超过前代。生监常常为群众的领头羊，也是官方最讨厌的“挟制官府者”。道光十九年湖北崇阳县发生“钟九闹漕案”，秀才钟人杰因代被浮收漕费的花户出头，大闹县丞，最后带领花户攻占县城。在官方文献里，钟人杰非但是好讼之徒，更是逆匪的棍徒；但在当地民间口头传说中，他实是为民请命。貌似对立的正史与民间传说，体现了两个阶层对同一事件的评论与价值观。

　　伸冤路上的“捷径”与“阻碍”

　　俗话说“赴京路迢迢，银两作道桥”。一旦赴京呈控，也就意味着不菲的开销，但京控还是成为越来越普遍的诉讼途径，这除了官吏本身的腐败外，还有一个重要因素在于通过京控降低诉讼成本。这里包含着原告的理性：面对官役的持续勒索，又不能预期州县能够迅速结案，宁愿直接京控，毕竟路费开销有限，衙门需索无穷。官方对于上控采取压抑方式，也影响到京控者或代作呈词者的“策略”，那就是“图准不图审”。为突破案子被拖延不审的困境，只有凭借出色的文笔或是张牙舞爪的指控来赢得注目，而“虚构词状”主要表现在三方面：（１）诉说己方的良善与无辜；（２）凸显对方的强横与凶恶；（３）夸张案件的事实与情节。日本学者滋贺秀三看了台湾《淡新档案》后，认为通过档案很难准确把握案件实情：“诉状中常常有夸张成分，还有不少是为了‘耸听’而捏造的假象。”在传统官僚主义下，所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的方针一直是百般无奈下最有用的办法。直到上世纪八十年代，“大河移民”上访时，不也是用着“说”（对自身苦难的叙事技巧）、“闹”（逼迫政府立即解决问题）、“缠”（抓住站得住的理由后就不间歇地密集上访）这不见得新鲜的三招吗？

　　京控越来越普遍，相应衍生出对京控百姓的一连串服务：乡民进城告状，来回路程有几十里到百里不等，如不能马上受理，势必要在城里过夜，有民人涉讼进城，必须觅地居住等候传唤。在县城里多有专供呈告者投诉的旅馆，一般称为“歇家”。黄六鸿曾建议州县普设“便民房”，与今日官营招待所意义不同的是，此等便民所专为讼事之人而设。歇家非包揽官司之人，即希图赚打官司入钱之人。他们有一套自己的人脉，可以协助没有诉讼经验的百姓交通衙门里的关系，或替他们代找讼师写手，逐渐发展成“一条龙”的服务。

　　京控渐成职业化的趋势，但小民京控注定是一条崎岖的路。州县对上控者的压制层出不穷，非法监禁原告的情形非常普遍，或拘役原告家属以为要挟，甚至将原告诬为精神失常者，这样那些关系官员过失的案件也就瞒天过海了。为阻止原告上控，一些地方不惜中途“截拿”。有被控的地方豪强沿途布防，不让原告上路，甚至抢走行李盘缠，这些豪强势力若没有官府撑腰，是无法在地方上为所欲为的。清朝漕运积弊丛生，有地方官甚至养打手“专殴控漕之人”，使得东南办漕之民，控告无门，又进一步激起民变。在具有“民告官”性质的京控案中，还有原告遭遇“跨省”截拿。道光十六年四川陈姓民人打算京控，到达北京附近的涿州时，因为东西被窃而告官，当地查验现场时搜到状纸一张，涿州州官立即报告直隶总督琦善，将陈某解回四川原籍，不令京控。

　　京控档案里确有一部分原告获得了平反，不过通常那样的情形，是建立在他们或其家属先已付出了极大的代价之上。清朝末年，京控制度纠正错案的效率越来越低。一件京控案件，少则需要三年两年，多则需要十几年二十年方可审结。到光绪年间，关于“近年各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载，极为常见。

　　李典蓉不止一次地强调，明清时代为中国传统王朝“最为保守”、“最墨守成规”的朝代。京控制度是清王朝对社会问题的一种因应，却不能对既有的官僚弊病与司法问题作出根本改善，也无法满足社会的真实需求。表面上，京控保护的是允许百姓上控的传统，在地方实际操作里，主要保护的却是官僚的乌纱帽，维持统治者内部的平衡。作为京控制度的研究者，李典蓉说它“看似是法制史的领域，事实上也许更接近于社会史”，再放开一点眼光，京控何尝又不是一个政治史的问题？本书的实证研究证明，在行政与司法无法各自独立的集权王朝，依赖京控补救司法，只是一个幻觉。它最大的功能就是披着传统德政“伸冤”外衣，继续利用着对上控可能会成功的美好期待，麻痹民间潜藏着的改变动力。

历史秘闻我国历史发展趋势是什么

秦始皇统一中国后，继承了商鞅变法的成果并实践了韩非子的理论，创立专制主义中央集权的政治制度。

它既包括皇帝对中央百官的控制，又包括对地方及各级官吏及百姓的控制，从而把专制主义的决策方式和中央集权的政治制度有机地结合在了一起，正式确立了专制主义中央集权的政治制度。

这对战国前的分封制来说是一大进步；对于巩固国家统一、维护封建统治基础有十分重要的作用。

西汉建立后，实行郡国并行制，导致了王国问题的出现，使专制主义中央集权的政治制度面临严峻的挑战。

为解决王国问题，景帝在削藩的基础上，平定七国之乱，收回王国官吏任免权。

武帝时，又颁布了推恩令及其他举措，解除了王国的威胁。

武帝又接受了董仲舒的建议，实行“罢黜百家，独尊儒术”，终于找到了一种最适合封建专制主义中央集权政治制度所需要的理论基础。

从此，封建政治制度的政体基本定型，专制主义中央集权的制度得以巩固。

专制主义中央集权政治制度的加强过程中，不仅要伴随着克服中央与地方的矛盾，而且还要克服君权与相权的矛盾。

隋朝实行三省六部制，把原为丞相的权力分散于三省六部。

这项新的措施，被唐朝沿袭并有所发展，从而使中央集权制度得以完善。

隋唐以来的科举制也是与当时政治制度的发展相适应的。

三省六部制与科举制的实行，提高了行政效率，扩大了统治基础，有利于官僚队伍文化素质的提高，使专制主义中央集权制度进一步完善。

北宋建立后，宋太祖吸取唐末五代以来藩镇割据的教训，接受赵普的建议，采取“杯酒释兵权”等举措，收回朝中大将和节度使兵权，将地方的行政、军事、财政权力收归中央，防止地方割据局面的出现，加强了中央集议，但也造成了一些不良后果，使北宋形成了庞大的官僚机构和庞大的军队，导致了后来严重的社会危机。

元朝实现了全国性的大统一。

为了加强封建统治和对辽阔疆域的管辖，在中央设中书省；地方实行行省制度。

既是元朝巩固统一的多民族国家的成功的尝试，同时又是加强中央集权的新举措，是对古代郡县制度的重大发展，对后世产生了深远影响。

明朝建立后，为处理君臣关系和中央与地方的关系，在中央废丞相，权分六部，使秦朝以来的宰相制度走到了尽头；在地方废行省，设三司，地方势力进一步削弱。

明朝还遍设厂卫特务组织，实行八股取士，这是专制主义加强的突出表现。

清朝沿用明制，后增设军机处，大兴文字狱，使我国专制主义中央集权的政治制度发展到登峰造极的程度。

专制主义中央集权制度是建立于封建经济基础之上的。

封建经济的分散性要求有一个强有力的中央集权来维护国家统一和社会稳定，以保障封建经济的发展。

封建地主阶级为维持统治，需要一个强有力的政权来镇压农民的反抗，巩固自己的统治地位。

分散的个体小农，也需要依赖于政治上强大的力量，以稳定社会，抵御外敌和抗击大的灾害。

专制主义中央集权制度是与中国封建生产方式相适应的。

作为封建国家的管理体制，其承担着两方面的国家职能：一方面压迫、剥削、镇压人民，另一方面也起着组织公共事务的职能。

其历史作用是：它促进了统一多民族国家的形成和发展，巩固了国家统一，为封建经济的发展创造了条件，也有利于民族融合，使中国产生了高于同一时期世界上其他国家的物质文明和精神文明。

但是也加强了对人民的控制，影响了政治、经济、文化等方面的自由活泼发展。

这种制度又往往取决于君主个人政治品质的优劣，因为皇帝个人因素对政局影响巨大，统治集团内部的各种矛盾斗争(宦官专权、朋党之争、外戚干政等)可以说都是专制主义中央集权制度的副产品。

其消极作用在封建社会后期越来越大，特别是明清以后，阻碍了资本主义萌芽的发展和社会的变革，禁锢了人们的头脑，造成了生产力的停滞。

这也是中国长期停滞于封建社会的重要政治原因。

中央不信任地方 百姓只相信皇帝

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