秦朝分天下为48郡、隋朝撤掉1388个行政区，它们这么做有三大默契

Posted 2022-12-29 郡县制

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秦朝分天下为48郡、隋朝撤掉1388个行政区，它们这么做有三大默契

中国历史上有许多昨日重现的经典时刻，隋朝便是时隔800年后对秦朝的经典重现。秦、隋这两个极具献身精神的王朝，都是大踏步推动历史前进的填坑勇士。比如，秦续修战国长城填了北部地形防御的坑，隋则沟通历朝以来的众多小运河，填了南北交流缺乏大通道的坑。于是辽阔的中国版图上便显现一个大大的「 ”人”字，秦朝的长城写下那雄健的一撇，隋朝大运河则添上最深沉的一捺。同样，秦、隋两朝对「 ”郡县制”的力推也显现出极大的相似性，它们一前一后开创与拯救「 ”郡县制”的三大原因简直如出一辙，堪称是跨越八百年时空的默契。秦始皇画像在秦始皇开创郡县制大一统王朝的先例之前，周朝行政区中王畿以外的部分是以诸侯国形态存在的，这是一种以宗法血亲、姻亲纽带所维系的分封制模式。但在这种模式下，周朝只维系了西周阶段两百多年的相对稳固统治。其后东周阶段虽然长达五百余年，但春秋五霸、战国七雄们才是那个分裂动荡时代的真正主人。于是，秦始皇以周朝覆辙为鉴，「 ”以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县”，力排众议建立了第一个普遍实行郡县制的大一统王朝。在秦朝之后、隋朝之前的八百年间，任何企图恢复分封制的行为都招致了大麻烦。西汉初年在实行郡县制的同时又分封诸侯国，结果因诸侯王与皇权之间的权力冲突，爆发了吴楚七国之乱。西晋夺曹魏之国后，认为只有分封宗室子弟、广设诸侯国才能免蹈覆辙，结果宗室内讧引发八王之乱，成为五胡乱华的垫脚石。当历史来到杨家父子的时代，隋朝义无反顾地走上了以郡县制建国的「 ”秦式”道路。但是隋朝恢复「 ”秦式”郡县两级行政的道路并不顺畅，因为自魏晋以来的行政区划已经变为州、郡、县三级制，再加上五胡十六国、南北朝时期大小政权此起彼伏，它们相继所划设的各级行政区数量多到惊人。根据《隋书·地理志》的记载，隋朝初年全国范围内共有253个州、698个郡、1562个县。所以，隋朝调整行政区划来更好地推行郡县制的工作，不仅是一个技术活，也是一个体力活。隋文帝画像隋文帝采用的第一办法是消除中间层级，下令「 ”罢天下诸郡”，把郡级行政区全部撤销。例如，隋初同州（州治在今渭南市大荔县）下辖武乡郡、澄城郡和白水郡，这三个郡在开皇三年全被撤销，各郡下属各县都改由同州直管。第二个办法则是裁减州、县数量，隋文帝在开皇年间撤销了25个州级行政区、328县级行政区。这个办法后来又被隋炀帝沿用，隋炀帝上台后进一步撤销了121个州级行政区、216个县级行政区，父子二人合计撤销掉1388个行政区。随后，隋炀帝又下令改州为郡，标志着隋朝用二十余年时间完成了郡县两级制的行政区划调整。这时的隋朝经过大量的裁撤和少量的增设之后共有190个郡、1255个县，行政区数量由开国之初的2513个减少为1445个，由此精简掉的官吏职数编制应在10万人以上。这其中，在隋朝与秦朝都对郡县制「 ”钟情”的背后，有三个颇具「 ”默契”的相似之处。一是相似的历史背景。无论是秦朝以郡县制建国的开创，还是隋朝对郡县制的拯救式改造，都是在结束数百年乱世之后做出的选择。春秋战国的五百年大乱，是周朝实行分封制之后王室式微、诸侯做大的结果。秦国作为周朝分封制的最终受益者，自然对分封制这种诸侯分权治国模式的弊端有深刻的体会。这就好比朱棣作为手握兵权的藩王时抗拒削藩，而一旦成为执掌天下的君王后又推行削藩，道理是一样的。春秋初期诸侯分布图而隋朝之前三百年大动荡的根本原因也是西晋分封后，诸侯王内战严重削弱国力而最终招致灭国，随后五胡十六国的中原逐鹿、南朝与北朝的百年对峙，都是大大被分散的权力迟迟得不到集中的结果。所以，比秦朝又多了八百年历史见识的隋朝，更能领悟实行郡县制对于向上集权和维护统一的重要意义。二是相匹配的官僚体系。秦朝初步建立了三公九卿这一中枢官制，隋朝则进一步发展出更完备的三省六部制，为朝廷直管天下郡县提供了相匹配的官僚体系。先秦时期的官僚体系是由王族亲贵所垄断的，所谓的分封制实际上就是统治阶层内部广泛分享权力，以此来达到权力的均衡与国家的稳定状态。在这种权力分于四方的状态下，并不要求朝廷中枢和地方建立多么复杂、严密的官制机构。但是到了东周的春秋、战国时期，诸侯国之间出于对抗与征战的需要，便开始有意识地将分散的权力集中起来，于是就出现了一些新的官职与机构，这为秦朝三公九卿制的初步建立创造了条件。要实行旨在向上集权的郡县制，就必须建立起严密周全的各级官制，其中的关键就是要在集权的过程中做好分权与制衡。所以秦朝在中枢设立「 ”三公”以丞相、太尉和御使大夫分别掌管政务、军务和监察，再以「 ”九卿”为代表的众多中枢行政机构分别掌管各类专项事务，做到了政务与军务的分离、执行与监管的分离。秦朝官制图同样，秦朝在郡、县一级的地方行政安排中，也充分体现了在集权的过程中做好分权与制衡的思路。比如，郡的长官为郡守，统管全郡事务，以郡丞或长史为副手。而在郡守之外，另有郡尉系统和监御史系统，他们各有一套班子分别掌管治安缉盗、监察郡治。郡尉、监御史与郡守三者之间不相隶属，直接受命于王朝。而隋朝以郡县制为核心对行政区划进行调整的过程中，也同样创新出一套制度极为齐整的官职机构与之相匹配。隋朝在中枢设三省六部，内史省是决策制令机关、门下省是决策审议机关、尚书省是决策执行机关，六部二十四司则分管各专项政务。而在地方上，不仅有同级之间的职权分割，又先后设行台尚书令、总管、刺史分片管理和巡察天下郡县。三是国家整合的相同需要。秦朝所统合的诸侯国旧地经历了长达500年的割据，隋朝所统合的南朝与北朝也经历了近300年的割裂。所以，秦隋两代在完成大一统之后，都有着同样的需要——国家的整合。秦始皇整合国家的办法看上去是推行车同轨、书同文、行同伦、度同制，但郡县制才是达成目的有效载体。在秦朝所设的四十八郡中，有三十六郡设在关东六国的旧地上，并且对这三十六郡的命名一概避免出现六国的国号。例如，在齐地设琅琊、博阳、临菑、胶东、胶西、济北、城阳等七个郡，在楚地设九江、长沙、南郡、泗水、东海、薛郡、黔中、陈郡等八个郡。秦朝郡县图秦朝通过这种分设郡县的方式，借助郡县制向上集权的有力管制，来摧毁六国旧的政治中心，瓦解旧势力复国梦的精神寄托。应该说，秦朝对大分裂后国家的整合是成功的，秦末起义反抗的是暴政而并不是为了六国的复国，西楚霸王项羽期望做诸侯王上王的梦想，最终被刘邦一统天下的大志所击碎。由北向南完成大一统的隋朝，对南朝旧地的整合也采用了与秦朝相近的办法。例如，隋文帝将南朝都城金陵改名为蒋州，后来隋炀帝又将之改为丹阳郡，并有意识地扶持江都郡江阳县作为淮南江表地区的政治经济中心。隋朝对行政区划的调整，改变了魏晋以来州、郡、县设置的滥觞。杨氏父子两代皇帝共计精简了一千余个各级地方行政区，改变了国家行政层级中郡县泛滥、官吏冗沉的臃肿面貌，增强了经历大分裂之后国家的凝聚力和行政效率。不得不说，在强汉盛唐的辉煌中，无论是官制上的沿用，还是郡县框架的继承，乃至是国家整合上的成功，都有秦、隋这两位填坑勇士的一份功劳。