宋代统治者在地方行政制度上的高明设计

Posted 2022-12-28 行政

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宋代统治者在地方行政制度上的高明设计

自秦统一以来，历代中央政府都面临一个大问题：如何有效地管理地方？因此历代在地方行政制度方面不断进行探索，不断创新。秦代的郡县制、汉代的州制、唐代的道制，宋代的路制、元代的行省制等都是在探索道路上出现的创新成果。其中宋代的路制，是中国地方行政制度的一个创举。它总结了前代州制、道制的弊端，在功能和运行体制上都有重大的突破，带有鲜明的权力分散、制约的精神，充分体现了宋代君臣的管理智慧。北宋路制一、路的设立：郡——州——道，吸取前代的弊端中国的疆域从秦汉经唐到宋，一直在不断变化，地方上各级行政机构也处于不断变化的状态。秦朝统一中国实行郡县制，天下设36郡。到了西汉，由于不断的开疆拓土，「 ”大一统”局面真正形成，至西汉末年全国的郡达到103个。从秦时36郡到西汉末103郡，郡的数量处于剧增的态势。中央政府已经无法再进行有效的直接管理，在中央政府和郡之间必须要设置一个中间机构协调中央和地方的关系。于是西汉出现了州制。汉武帝把天下分十三州，每州下辖数郡，设一州刺史负责对下辖各郡的监察管理。汉代州制随着时间的发展，州刺史地位不断提高，集地方行政、经济、军事等大权于一身，引发汉末军阀割据，群雄逐鹿的局面。而且到了唐初，全国的州数剧增300多个，州制已经不利于中央对地方的管理。于是唐太宗实行了道制，将全国300多个州划分为10道，进行监察。到了唐玄宗时基本固定为15道。然而唐代的道制，最终重演了汉代州制的弊端，造成地方长官权力膨胀，出现藩镇割据的局面，导致唐末出现五代十国的乱世。唐季以来，战争不息、家散人亡者无他，节镇太重，君弱臣强而已。今欲治之，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下安矣。唐代道制汉代州制和唐代道制给后世留下了深刻的历史教训，这个堪称血淋淋的教训本质上仍是中央政府与地方机构的关系。有鉴于汉唐的教训，赵宋皇帝不得不费心探索一个能避免前代教训的新制度。这个制度就是路制。二、路的运行体制：分权制约到极致宋代的路和前代州、道最大的区别在于长官的权力。宋代的路由分四个机构管理，地方权力大大削弱。宋太祖统治时期，道制和路制尚处于交替之际，原后周统治区多称道，新征服的地区多称路，称道或称路并没有严格的规定。宋代路的出现起于北宋统一后蜀的征战中，乾德二年（964年）宋军征讨后蜀时，称呼西征军的主力北路军统帅为凤州路都部署，称另一路统帅为归州路副都部署。可见此时的路其实就是字面上道路的意思。「 ”乾德三年平两川，并未西川路，开宝六年分峡路。” 这时候的路则变成了地区，具备了和「 ”道”类似的含义。到宋太宗时期，宋代还是沿用了唐代的道制。直到至道三年（997年），宋太宗正式将全国分为十五路，至此路制彻底取代了道制。此后路的区划有所变动，十五路、十八路，二十一路、二十四路，到靖康之变前，「 ”天下分路二十六”，达到两宋历史上路制区划最鼎盛之数。从宋太祖征讨后蜀时路的确定可以看出，路是以交通路线为主干来划分地方行政管理区域的，改变了汉代州制、唐代道制下固定的区域、固定的治所，有些地限制了地方依据山川地势割据。路制和州制、州制都具有监察的功能，但是宋代路制开始从监察机构向行政机构方向发展，具备了后世「 ”省”（行省）的雏形。每路设置四个机构：转运使司、提点刑狱司、提举常平司和安抚使司。转运使司，也称漕司，长官为转运使，「 ”经度一路财赋”。提点刑狱司，也称「 ”宪司”，，负责一路的司法刑狱。提举常平司，也称「 ”仓司”、「 ”提举司”，掌常平仓、市易、河渡、水利等事，同时也「 ”掌按察官吏之事” 。安抚使司，也称「 ”帅司”，负责一路军事。路制下的诸司初期，一路只有转运使，转运使的权力极大。宋太祖宋太宗曾赋予转运使按察辖区内地方长官的职权。「 ”令诸路转运使，兼采访之名，令觉察部内州、府、军、监长吏。” 这样以来转运使便具有「 ”监司”的职权，转运使司也常被称为「 ”监司”。转运使权力不断扩大，一度使得转运使成为一路最高长官，一路的政治、经济、军事等事物几乎无所不掌。这样一来，转运使大有成为之前一直防备的节度使的苗头，与赵宋王朝的初衷相悖。于是皇帝「 ”疑其权太重”，便开始分权，便有了之后先设立了另外三司。一路四司，是长时间的探索才出现的，而且其中有过反复废置的情况，从历史经验、到形成再到实践，期间复杂艰辛，不是一蹴而就的。一路的四司互不统属，长官地位相当，各自拥有独立的机构和官员系统，隶属于不同的中央机构。转运司隶属尚书省户部左曹，提举常平司属尚书省户部右曹，提点刑狱司隶属御史台，安抚使司则隶属枢密院。此外一路四司的办公地点也不在同一个州内。为了防止诸司徇私舞弊，贪污欺瞒，朝廷还颁布《诸路监司互查法》，规定诸司若是违法不公，要相互揭发举报。可以说，为了防止地方权力太大，宋代将分权做到了极致。诸州置知州事一人，属县事令垂不能决者, 总而治之，又不能决，则集于监司。路制形成后，宋代地方行政便是「 ”路——州——县”三级行政机制。三、路制的影响为防止重演唐季以来分裂割据的悲剧 , 在州之上设置路级行政层次，是在当时生产力、交通、通讯等落后的情况下能寻找到的最好的方法。路制的建立，提供了行政效率，极大强化了中央政府对地方的管理，巩固了中央集权。朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，无有留难，而天下之势一矣。诸司并立，将地方政权、财权、司法权、军事权完全分割开来，使得地方难以形成一个完整的权力中心，自然也无法独立对抗中央政府，地方割据的因子被牢牢限制，割据难以成势。宋代路制下的四司分立，互不统属，各司其职的运行体制，使得北宋避免了汉唐以来的「 ”节镇太重、君弱臣强”的致命缺陷，避免了藩镇割据和军阀混战的悲剧。两宋三百多年，地方都没有出现足以对抗中央政府的势力，解决了汉唐军阀割据的弊病，路制的意义不可谓不大。而路制下的分权体制也被之后的元明清三朝所沿用。元代的行省制、明清的三司也都吸纳了宋代路制的运行原理和分权精神。元代行省制不过，宋代路制有完美解决汉唐以来地方割据痼疾的优点，也有一些负作用。其一：诸司分立，互不隶属，相互牵制又相互推诿，导致行政混乱漕司、宪司、仓司、帅司，诸司的权力都不完整，都受到另一个部门的限制，难免出现各执己见的情况，导致地方行政混乱。举例说明，地方要做一事，各司都行文要求地方照做，但意见不一，地方官不知道该听谁的。从漕司则违宪司，从宪司则违提举司。若是某事不好做或出了问题，各司会相互推诿，不该我管，我不该管，相互踢皮球。而且分权太甚，地方行政缺乏统一性，难以整体上协调做事。其二、导致地方贫弱，失去活力为了防止地方割据，赵宋王朝对地方严加限制，军事、财政、司法刑狱都被收归中央，这在消除了地方割据隐患的同时，也导致地方贫弱。中央富强而地方贫弱，时间一长地方生机消失。就如朱熹所言，「 ”兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日救困弱。” 而一旦地方有事，如发生农民起义或外敌进犯，往往是如入无人之境，地方无法有效应对。因为地方「 ”兵也收了，财也收了”，无力应对。中央高度集权的结果自然是地方无权。北宋中心区域图加强中央对地方的管理，历代统治者都极为重视。从秦朝郡县制到汉代的州制，到唐代的道制，再到宋代的路制，对地方的管理探索从未停止。宋代的路制，避免了汉唐以后地方尾大不掉之势，化解了地方反叛、割据导致国家分裂走向混乱的弊病。而路制下的分权精神和地方运转体系，在我国地方行政管理制度史上称得上是划时代的转变，是一个体现宋人政治智慧的创新设计。