我国古代巡视制度形成及发展

Posted 2022-12-28 御史

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我国古代巡视制度形成及发展

作者：文缘化斋我国古代巡视制度是我国古代监察制度的主要形式，可追溯到尧、舜、禹时代，确立于秦汉，规范完善于隋唐宋，强化成熟于元明清。在巡视主体上，有皇帝亲自巡视，也有皇帝派员代为巡视，后渐发展为设立中央和地方监察机关，派遣巡官到中央部门和地方巡视；在巡视形式上，有明察，也有暗访。明察是公开巡视行动，声势浩大；暗访是不张声势，微服私访；在巡视目的上，震慑百官，以察举非法、反腐肃贪、扶正惩恶、巩固统治。主要经历以下几个时期： 1、萌芽期在远古尧舜禹时代就出现了自上而下的巡察，是后来巡视制度的雏形。据《尚书》记载，尧在巡狩过程中「 ”群后四朝，敷奏以言，明试以功，车服以庸。”夏商周三代均循此制，西周时设立类似监察御史称为「 ”方伯”的官吏，主要职责是对各诸侯进行监察。春秋战国时期，巡视仍以国君为主，地方行政长官对所属州县的巡视始于战国。据史料记载，吴起在楚国担任宛的郡守时，曾先后两次「 ”行县适息”，并向贤者屈宜臼询问治理之策等。此时期，帝王亲自巡狩的主要目的是考察各地诸侯或部落的政绩和了解农业生产情况，维护部族间的秩序，加强对各地诸侯或部落的控制等，但并没有形成制度，也不是专职巡视，巡视和监察活动比较简单，仅是巡视制度的萌芽阶段。但它为秦汉以后的封建王朝所借鉴沿用，为中国古代巡视制度的形成和发展奠定了基础。 2、形成期秦统一后，改以前「 ”方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视。设「 ”御史大夫”，最重要职责是监察百官，等同副丞相，可递补相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高权重。汉承秦制，设御史台，隶属少府。汉武帝时设对地方监察的刺史制度，制定《六条问事》，开启中央监察官员巡察地方的先例，全国分十三部，每部设一名刺史，刺史定期巡察所辖郡国。还设立了督邮察县制度，在郡级地方政府增设督邮，采取巡部方式，掌管县内官吏的监察。同时，为防监察机构坐大失控，朝廷规定监察官员必须接受监督，所谓「 ”宰、牧相累”是行政权与监察权间相互制约；「 ”监、察相司”是监察机构间相互监察。至魏晋，御史台脱离少府，成为独立的监察机关，由皇帝直属。南北朝时，司隶校尉合归御史台，完全跃出百官之列，成为直接受命于皇帝的监察机构，称为「 ”南台”或「 ”南司”，地位特殊。此时期是巡视制度建立形成期，显著特征是分层与分部巡视相结合，有章可循，职权分轫，各司其职。 3、规范期隋沿袭御史台制度，以御史大夫为首长，设监察御史巡察地方，并增设司隶、谒者二台，三台分理监察。司隶台是专门监察诸郡的机构，以司隶大夫为长官，佐官有别驾二人，分监京师和东都；所属刺史十四人，掌巡察畿外诸郡。每年二月巡郡，十月入奏。又颁布「 ”司隶六”的监察法条，制定《开皇律》的刑律，建立起一套较为完备的巡视机制。唐朝巡视制度有较大发展。一是建立「 ”一台三院”体制。中央御史台分设三院，各司其职，分工明确：台院是御史大夫本部，主掌纠察中央百官；殿院主管殿廷供奉仪式，并随皇帝巡幸；察院负责地方巡察。各部门职责明确，互相配合，对中央和地方形成系统分察制度，且法规完备，为以后历朝所效仿。二是建立「 ”分道巡按”制度。为弥补御史台不定期出巡的不足而设，「 ”分道巡按”是中央对地方的一种经常性巡回监察制度。巡按使的职责是代天子出巡，「 ”大事奏裁，小事立断”。宋继承唐三院御使制度，同时将门下等省的谏诤权别立为谏院。此前，御史主弹劾，言谏主讽诤，到宋代御史可以参与言事谏诤，形成台谏合一，成为很大的制约力量。宋代对地方巡察的机构总称为「 ”监司”，皇帝可通过监司出巡制控制地方官吏。依律，监司要在一年或二年内巡遍所辖地区，出巡时在地方上逗留的时间「 ”无公事不得住过三日”，违反规定的监司会受到处罚。这一时期与前代相比，中央对地方巡视监察体系呈现多元化和多层面化发展。 4、成熟期元后，巡视制度得以进一步强化。元世祖改提刑按察司为肃政廉访司，将全国划分为22个监察区，察院派肃政廉访使常驻地方，并在江南和陕西设行御史台，作为中央御史台的派出机构，以管治各道。根据规定，廉访使除两人留守外，其他人员一年的主要工作就是巡视各地。明初朱元璋经常不定期派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣正式确立御史巡按制度，按当时十三省区划设十三道监察御史110人，再从中选派巡按御史。选派巡按御史的条件和程序十分严格，先由都察院选出两名候选人，由皇帝面试钦点一名。十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时却不受都察院控制，直接对皇帝负责。巡按御史代表皇帝巡视地方，权力极大，不仅行监察权，有时也兼管行政、民政，叫「 ”巡抚”。开始是临时性派遣，后固定设在内地或边疆地区。这是巡视制度被强化和日益成熟的一个重要表现。此外，为监督六部活动，明朝还在中央设立六科给事中，「 ”掌稽察六部百司之事”，并在各省设提刑按察司，负责对所属地区经常性的巡察。多种方式相互交叉，相互补充，形成了全新的巡视体系。明代先后制定了《宪纲》《出巡相见礼仪》《巡历事例》等条例或法规，进一步充实了关于巡视监察的法律规定，这些法律规定后来多汇入《大明会典》中。再加上「 ”东厂”和「 ”西厂”的监视，明朝对中央和地方官员的控制可以说达到了空前的程度。清袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，不同的是将监察御史改为十五道。清朝御史机构的地位进一步提高，都察院不仅「 ”纠劾百司，辨明冤枉，提督各道”，还有代「 ”天子巡猎”、考察「 ”政事得失”的职能，监察御史被誉为「 ”天子耳目之官、朝廷之心腹”。将六科给事中并入都察院，由六科给事中和十五道监察御史分掌中央和地方巡察，台谏合一，成为国家机器十分重要的组成部分，为清初「 ”康乾盛世”提供了重要的制度保障。这一时期成熟的主要标志：一是巡视监察法规逐渐系统化，二是建立了较严密的地方巡视系统，三是加强了巡视官之间的互相监督。