为什么宋代高薪却不能养廉

Posted 2022-12-26 官员

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为什么宋代高薪却不能养廉

　　宋代在中国历史上以高薪闻名。有人说，“在中国历代封建王朝中宋代官僚的俸禄是最为优厚的”。

　　但是，如果仔细分析史料，我认为对宋代官俸以“最厚”一词蔽之，过于简单化了。

　　宋代中级以上官员生活总体上来讲比较优裕，高级官员更是腰缠万贯。“国朝遇士大夫甚厚，皆前代所无。”宋朝的著名宰相吕蒙正出身于贫寒，任官期间也算廉洁。然而吕蒙正退休后，在洛阳建“有园亭花木，日与亲旧宴会”。中级官员如元丰年间的朝奉郎、试户部侍郎苏辙，既享有寄禄官正七品朝奉郎本俸，内容是月俸钱30千，春、冬绢各13匹，春罗1匹，冬绵30两；又享有职事官从三品试户部侍郎职钱月45千。另外还按年或月发给不同数量的盐、茶、酒、面、厨料、薪、蒿、炭、纸，给马刍粟以及元随傔人衣粮等，所以宋代中高级官员生活水平很高。

　　因此总体看来，宋代中前期宰执大臣官风相对较好，特别是北宋中前期，高级大臣多能“以天下为己任”，贪赃枉法者很少。有宋一代，文治大兴，百姓生活比较稳定，始终没有爆发大的农民起义，一定程度上与官僚体系的尽职尽责有关。

　　不过，宋代俸禄制度存在一个很大的问题，就是高级官员与低级官员收入差距过大。

　　宋代州县级官员收入较低。以《嘉祐禄令》为例，最高等的节度使，料钱为400千，最低的内侍郢、唐复州内品才0.3千，差距非常明显。总体来说，宋代五品以上官员收入很高，但是五品以下的收入是比较低的。五品以下的官员占整个官员队伍的五分之四还要多，因此在整个宋代官员队伍中其实也是薄俸者居多。

　　所以低级官员普遍感觉生活压力巨大。有人抱怨说：“闲曹奔走徒云仕，薄俸沾濡不逮亲”。更有打油诗说：“平江（治今江苏苏州）九百一斤羊，俸薄如何敢买尝。只把鱼虾充两膳，肚皮今作小池塘。”

　　宋代采取高官厚禄而低级官员薄俸的矛盾制度，也自有其不得已，这就是宋代官吏数量过多。宋代以文官治国，大力推行科举，中者无不授官，财政不胜负担，“三冗”（冗官、冗兵、冗费）现象十分突出，所以广大低层官员只能承受低薪。

　　这种低薪制，造成了两种后果。一方面是很多人视州县官员为畏途。宋代尚未流行“三年清知府十万雪花银”的说法，有些地方，比如广南西路等地，多次出现县令缺员现象，“县令有阙，十占六七。”咸平三年（1000）六月诏，“如今州县阙员甚多，可选朝官有清望者，不限员数，令各举所知以补员阙。”淳绍兴二年（1132）诏，“二广州县多缺官，有一郡止知州，或一县全缺正官者，望令吏部速注正官催促之任，事下榷货务及吏部勘当。”可见这并非偶然现象。

　　另一方面，不可避免的，出现了部分州县官员的贪污不法。

　　宋代已经出现“常例钱”的说法，所谓“常例钱”，就是官场上半公开化的礼金，性质同于元明两代的“常例钱”和清代的“陋规”。蔡戡曾云：“臣窃见二广县尉，多是恩科出身。巡检亦有拣汰离军，使臣或老或病，或顽钝无耻，或贪黩无厌。初为此类，志在苟得，但知减剋弓兵钱粮，诛求保正常例，或收接词讼，公受贿赂。”显然蔡氏这里所云“常例”即是指“常例钱”。

　　范仲淹对于低薪与经济犯罪的关系有过具体论述，他说：“养贤之方，必先厚禄，厚禄然后可以责廉隅。……在天下物贵之后，而俸禄不继，士人家鲜不穷窘，男不得婚，女不得嫁，丧不得葬者，比比有之。（低级官员）衣食不足，求人贷债，以苟朝夕，到官之后，必来见逼，至有冒法受赃，赊货度日，或不耻贾贩，与民争利。既作负罪之人，不守名节，吏有奸赃而不敢发，民有豪猾而不敢制，奸吏豪民得以侵暴，于是贫弱百姓理不得直，冤不得诉，徭役不均，刑罚不正，比屋受弊，无可奈何，由乎制禄之方有所未至。”

　　当然需要说明的是，宋代州县官之贪污不法，尚不及明清两朝之普遍。上文州县官员多次缺员，就是明证。

　　吏员腐败

　　与州县官员腐败比较起来，宋代吏员腐败更为严重。

　　宋代基层政府，官与吏的比例一般为一比二十左右。可见胥吏数量之庞大。但宋代官与吏的地位差别至为明显。

　　宋代朝廷对官员收入考虑得还算尽心，对吏员则基本不考虑其收入来源。中央政府的胥吏，只给予极为微薄的俸禄，而地方州县吏干脆“无常俸”，不给任何报酬。这是因为宋代把充作吏员作为百姓为国家服役的方式之一，要求他们义务为国奉献。

　　虽然没有工资，吏员们却有很大的权力。这是因为科举时代，进士举人们腹中只有几句圣人之言，对于治理地方，并无任何专业知识，所以很多公事都要交给胥吏去具体处理。正如王安石所言：“文吏高者，不过能为诗赋，及其已任，则所学非所用，政事不免决于胥吏。”（李焘：《续资治通鉴长编》卷二、卷二二一）吏员是专制权力的终端，他们处理的事务表面上看琐碎细小，但是却关系百姓生活甚重。宋代的知县以三年为任，很多人只当了一年半载即赴他任，但是吏员却长期在本地工作，了解地方民情。所以刚到任的官员不得不高度依赖吏员。

　　所以胥吏在处理具体事务时可以“轻重高下，悉出其手”。他们得以营私的手段很多，“凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行。”宋代史料中，关于胥吏不法行为的记载比比皆是。比如吏员随意下乡，剥削百姓：“乡村小民，畏吏如虎，纵吏下乡，纵虎出柙也。”吏员们经常低价买物，甚至白吃白拿，“今州县有所谓市令司者，又有所谓行户者，每官司敷买，视市直率减十之二三，或不即还，甚至白著，民户何以堪此。”宋代乡村还活跃着一批“揽户”，他们一到征粮时节，就走乡串户，到各家去收粮，再统一上交官府。揽户代纳赋税原本是利官便民之举，但是因为他们大多由地方的胥吏或是他们的亲戚，仗着官府的权势，强行征税，又在计量器（斛）上大做文章，大斗改小斗，已经成为地方上的黑恶势力。有的地方，吏员们提前把很多年的税都先收了，“今闻属县有未及省限而预先起催者，有四年而预借五年之税，五年而预借六、七年之税者，民何以堪此。”有的州县政府甚至有意识地制造冤狱，来满足供养吏员的经费需要。黄震记载：“县狱若不遍追一乡无辜之人，则结解时无以充计置本州公人之费，州狱若不再追本县己放之人，则圆结时无以充提刑司计置公人之费。积弊己深，有力莫救。”

　　宋代胥吏贪污腐败已不仅仅局限于小范围，不是个体现象，而是形成了群体性、普遍性的现象，有人说有宋代“良吏实寡、赇取如故”。有人说，宋代“天下吏人，素无常禄，唯以受赊为生”。陈藻甚至写了一首名为《憎吏行》的诗，诗中说：“人逢胥吏面，唾欲捣其胸。伤哉彼何罪，造化生蛇虫。”宋人说，胥吏之治，是宋代最失败的地方：“汉之天下弊于戚畹，唐之天下弊于宦竖，我朝天下弊于吏奸，凡为朝廷失人心，促国脉者，皆出于吏贪。”

　　王安石对于胥吏不法的原因作过比较合理的分析。他说：“方今制禄，大抵皆薄，……州县之吏，计一月所得乃实不能四、五千，少者乃实不及三、四而已。虽厮养之给，亦窘于此矣。而其养生丧死婚姻葬送之事，皆当于此。……故今官大者往往交赂遗，营资产以贪污之毁，官小者贩弩乞丐，无所不为。”司马光的观点大致相同：“府吏胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也”。国家不肯给吏员发放俸禄，实际上就是默许他们蚕食百姓，其代价就是社会底层的败坏。

　　为了防治胥吏不法，朝廷和官员们想了很多办法。宋代的官箴书籍中，出现了很多关于防范吏人的告诫，作者通常都会建议各地地方官重视胥吏人选，“帑吏必择信实老成人，仍召有物力者委保。”宋代政府对胥吏群体的管理和约束是相当严厉的，规定胥吏一旦犯罪，即处以重法。“至待贪吏则极严：应受赃者，不许堂除及亲民；犯枉法自盗者，籍其名中书，罪至徒即不叙，至死者，籍其资。”其严厉程度过官员阶层数倍。然而如果收入来源不能保证，再严厉的惩罚也制止不住手握权力者枉法营私，这已经多次被历史证明。所以虽然国家不给工资，但是各地猾民争相作吏，很多吏人也居然豪富。比如吴地一姓朱吏人“田产跨连州郡，岁收课租十万余石，甲第名园几半吴郡”。

　　县官腐败

　　当吏员大面积腐败并且腐败手法光怪陆离之后，他们就不得不贿赂州县官员以求自保。而州县级官员大面积腐败之后，势必也得分润其直接上级。这样所以腐败就从吏员到州县级一层层往上，不断蔓延。

　　北宋时期，贪腐一直局部存在，包拯曾对当时的吏治情况深表不满。他说：“今天下郡县至广，官吏至众，而赃污摘发，无日无之。虽有重律，仅同空文，贪狠之徒，殊无畏惮”。“况幅员至广，官吏至众。黩货暴政，十有六七。若不急于用人，以革其弊，亦朝廷之深忧，不可不察”。到了北宋晚期，贪污腐败已经由下至上，遍及整个官场。高级大臣，也多有沦陷者。当然，北宋晚期腐败普遍化的原因是多方面的，既有低薪制原因，也有制度崩坏的原因。本来宋代的“祖宗家法”对各级权力特别是皇权形成了比较有效的制约，以至有人说宋代实行的是“儒家宪政主义”。

　　但北宋末期诸帝特别是宋徽宗带头破坏宋初一系列良好制度。宋代皇帝下诏，要经过中书门下诸衙门审核通过才能执行，但宋徽宗“御笔手诏”行事，既不与中书省商议，又不交中书舍人起草，也不经门下省审覆，而是亲笔书写后直接交付实行。宋徽宗本人滥用皇权，贪图享受，恣意妄为，干出不少劳民伤财之事。同时在他的治下，对官权的约束也受到破坏。宋代本来严格限制宦官权力，但是到了北宋末期，童贯破例领枢密院事，成为两宋历史上唯一的宦官执政，号称“媪相”。宋朝旧制，宰相一般不是一个人，而是由参知政事和宰相组成的一个集体。而蔡京独相13年零11个月，成为两宋历史上第一个权相。北宋末年的大面积腐败，根源实在于权力的恣意滥用。宋徽宗重用宠信的蔡京、王黼等“六贼”，“六贼”公然卖官，每一个官职均有定价，甚至在科举殿试时名次亦可通过行贿而得。到了北宋灭亡前夕的宣和七年（1125），宋徽宗本人也曾下诏，哀叹当时的吏治情况：“比者，士或玩法贪污，遂致小大循习货路公行，莫之能禁。外则监司守令，内则公卿大夫，托公殉私，诛求百姓，公然窃取，略无畏惮，将何以安！”

　　而南宋吏治整体上又逊于北宋。南宋政治动荡，财政困难，物价不稳定，官员特别是低级官员收入难以保障。绍兴三年五月壬戌，宋高宗说，自元丰俸禄改革以来，物价涨了三倍，而俸禄没有增长：“自元丰增选人俸至十千二百，当时物价甚贱，今饮食衣帛之价，比宣和间犹不啻三倍，则选人何以自给？而责以廉节难矣。”然而南渡之初，为了应对财政困难，部分官员俸禄又“权减三分之一。”后来又数次减俸，连皇帝赐人的鞍马、衣服等，也减半赐予，以至于“赐目”上写道：“马半匹，公服半领，金带半条，汗衫半领，裤一只”，令人啼笑皆非。后来俸禄水平虽然有所恢复，但是总体上比北宋低了很大一块。

　　携带了北宋的腐败基因，收入水平又比北宋有所降低，这种情况下，南宋的腐败比北宋更加普遍化，系统化。官场腐败从行政系统蔓延到了民政、军政和司法等大多数领域。在南宋官场，行贿者步步高升，坚持操守者遭受排斥，已经成为正常现象。这就导致社会公道不存，国家根本动摇。晚宋名儒真德秀说他所处的时代“馈赂公行，熏染成风，恬不知怪。”

　　高薪养廉

　　提到中国历史上的高薪养廉，人们总是习惯以宋代为例。不过总体来说，宋朝高薪养廉是否成功，无法一言而论。

　　这首先是因为宋代的高薪，只局限于中高级官员。应该说，北宋中前期，在中高级官员当中，高薪养廉是相当成功的。当然这也与当时贪惩措施比较严厉密切相关。但到了北宋末期，因为腐败现象自下而上的传导，同时皇权与官权渐渐失去约束，中高级官员也出现了很多腐败现象。而宋代基层腐败的主要诱因，恰恰是因为低薪制。特别是吏员腐败与“无常禄”之间的关系至为明显。

　　所以宋代腐败的主要原因之一，是低薪制导致的底层官吏腐败普遍化。到了南宋，低薪状况加剧，对贪腐的惩罚力度也不断减弱。与此同时，党争越来越严重，权力约束越来越弱化，官僚体系也日益呈现整体性沦落。

　　很多人把宋代当成高薪不能养廉的例子，并且夸张地说，宋朝是历史上最腐败的朝代，这种说法显然是不全面的。其实在权力约束比较有效，腐败未从底层传导上来之前，北宋的高薪养廉还是取得了一定程度的成功。与此同时，宋代廉政建设虽然最终归于失败，但总体上的贪腐程度，仍然要逊于明朝和清朝中后期。

　　因此总结宋朝的经验教训，我们应该说，局部的高薪养廉注定不能长久，没有与权力约束结合起来的高薪养廉，是不可能真正成功的。（文/张宏杰）

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