财政学如何评价土地财政
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财政学如何评价土地财政
土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于基金预算收入,属于地方财政收入的一种。
土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。
在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。
这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。
城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。
其正面效应不容否定。
但是,问题也由此而生。
第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。
本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。
政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。
虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。
尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。
第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。
政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。
多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。
这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。
第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。
土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。
近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。
在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。
第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。
同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。
而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。
总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。
但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。
今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。
中国主要是借鉴香港的土地批租制。
但是,香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。
而恰恰这一点,我们没有学。
之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的。
上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。
然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。
当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革。
在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。
但历史不会有终点。
旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生。
随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。
如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,恐怕到了该还账的时候了。
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