我国的资源税的调整和改革过程中有哪些变化

Posted 2022-12-23 资源税

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我国的资源税的调整和改革过程中有哪些变化

一、我国资源税制度的演进轨迹资源税，在我国的历史十分悠久，可以上溯至周朝的“山泽之赋”，此后历朝历代在不同程度上都对矿冶资源、盐业资源等课税。

但我国现代资源税制度起源于新中国成立初期开征的盐税，大致经历了四个阶段的变革和调整，逐步走向成熟并形成了现有的制度框架。

(一)萌芽阶段(1949—1983年) 1949年 l1月24日，中央人民政府政务院财政经济委员会(简称中财委)召开第一次全国税务会议，决定将盐税作为一个单独的税种，在全本文为国家社科基金重大项目“中国新型城镇化包容性发展的路径设计与战略选择”(批准号：12&ZD100)、国家社科基金项目 “不同市场结构下我国环境税效应研究”(批准号：13BJY149)、重庆市社会科学规划(培育)项目“环境税‘双重红利’效应研究” (批准号：2013PYYJ16)、中央高校基本科研业务专项资金项目“中国环境税改革路径研究——基于OECD国家经验”(批准号： swul409126)和“环境税防控农业面源污染机制研究”(批准号：Swu1509307)的阶段性研究成果。

3 宏巩锂济研完2015年第9期国范围内征收。

国务院于 1950年 1月 20 El颁布了《中央人民政府政务院关于全国盐务工作的决定》，统一全国盐政，确定了盐税征收原则、盐税税额和管理办法。

1950年 1月31 El，政务院发布《全国税政实施要则》，正式将盐税单独列为一个税种；3月8号，中国盐务总局正式成立，负责全国范围内盐的生产和盐税征管。

从 1958 年7月 1 El起，盐税征收工作由盐务部门移交给税务部门。

此后，盐税经历了多次调整，但最大的一次调整是 1973年将盐税作为一个税目并人工商税。

这一时期的盐税具有三大特点：

一是由实物形式的税收逐渐转变为货币形式的税收。

最初的盐税税率以粮为标准，由中央统一分类分区等差核定，之后调整为从量定额征收货币。

二是盐税完全作为中央税，由财政部统一调度使用，且占全国税收收入的比重较高。

三是在计划经济体制下，盐的产、供、销都由政府指令性计划确定，因而盐税的规模可以通过政府人为地控制。

新中国成立初期至“利改税”以前的盐税主要是为解决战后财政资金困难而设立的。

总体而言，这一时期的盐税筹集了大量比较稳定的收入，为社会经济的快速恢复作出了较大的贡献，但也存在局限性。

一方面，这一时期的资源税实际上就是盐税，征税范围仅限于实行国家专卖且价格弹性和收入弹性都很低的盐，并未考虑对其他矿产类资源征税，在很大程度上造成了横向税收不公的问题。

另一方面，作为资源税的盐税，其首要功能是筹集财政收入，并未考量其调节经济和促进盐业资源节约利用的作用。

(二)初步建立阶段(1984—1993年) 2O世纪80年代初，我国正处于“拨乱反正” 之后的经济发展时期，国家财政资金严重匮乏。

同时，国家开始重新审视税收与国有企业利润之间的关系，开始进行“利改税”的探索。

在财政缺钱和“利改税”的背景下，资源税应运而生。

1984年9月 18日，国务院颁布《资源税条例(草案)》，决定从当年10月1 El起开征资源税，以调节开发自然资源的企业和单位因资源结构、开发条件等禀赋差异造成的资源级差收入，妥善处理国家与企业之间的资源收益分配关系。

不过，当时的征税范围仅限于原油、天然气、煤炭、铁矿石，其他矿产品暂缓征收资源税，征收基数是销售利润率超过 12％的部分，征收方式为超率累进，表1为1984年资源税税率结构。

自1984年至分税制改革这段时期，资源税制度经历了多次调整，但最主要的一次调整是 1986年将煤炭资源税由从价计征改为从量计征。

这一时期的资源税制度呈现出以下几个特点：一是税收模式上属于利润型资源税，计税依据为资源企业和单位开采资源获得的超额利润。

二是税收功能定位在调节资源级差收入，特别强调税收公平，销售利润越高其资源税税率也就越高。

1984年开征的资源税，实际上是当时财政缺钱的产物，但在客观上也发挥了经济和社会功能，这属于资源税制度设计的“意外收获”。

在经济层面上，由于实行多级超率累进税率，资源税能够充分发挥“经济自动稳定器”的功能。

在表 1 1984年资源税税率结构销售利润适用税率 12％(含)以下不缴纳资源税超过12％至25％的部分按销售利润率每增长1％、税率增长0．5％累进计算超过20％至25％的部分按销售利润率每增长1％、税率增长0．6％累进计算超过25％的部分按销售利润率每增长1％、税率增长0．7％累进计算 4 宏观饪济研 2015年第9期资源行业发展形势好的时期，资源企业利润较高，适用较高的税率，能够在一定程度上抑制资源行业过热的趋势；在资源行业不景气的时期，资源企业的利润相应下降，适用较低的税率，可以起到减税的作用，促进资源行业复苏。

在社会层面上，超率累进的资源税一方面可以有效地促进行业利润平均化，实现税收公平目标；另一方面，对于抑制过度开采行为、促进资源节约和环境保护具有一定的作用。

但是，这一时期的资源税制度也存在比较明显的缺陷。

一是征税范围较窄，仅对原油、天然气、煤炭和铁矿石征税，在一定程度上仍然存在税负横向不公平的问题，也不利于促进资源环境政策目标的达成。

二是多级次的超率累进税率虽然有利于纵向公平，但计算比较复杂，税收成本较高，这也是 1986年煤炭资源税改为从量定额征收的重要原因之一。

三是纳税地点为资源企业所在地，可能造成税源和税收的背离问题。

(三)成型阶段(1994—2009年) 自20世纪80年代以来，中央政府财政收入比重持续下降，而地方财政相对宽裕。

为提高中央财政比重并妥善解决中央与地方的税权划分问题，我国启动了一次影响深远的税收制度改革，即分税制改革，资源税制度在此次改革中更加完善。

1993年 12月25 13，国务院发布《资源税暂行条例》，于1994年 1月 1 13起正式施行。

此次改革奠定了我国现行资源税制度的框架，此后一直保持相对稳定。

当然，政府在这期间(主要是2000年以后)也在资源税税额标准、减免税优惠等方面进行过一些微调，如表2所示。

1994年分税制改革建立的资源税制度主要实现了两大转变。

一是由中央税转变为地方税。

为了弥补分税制改革对地方税权的“侵占”，中央将除海洋石油资源税外的其他资源税收入划归地方收入。

二是由利润型资源税转变为产出型资源税。

1994年以前，除煤炭外，原油、天然气、铁矿石都按照超额利润累进征收资源税； 1994年改革后对所有资源税目实行从量征收。

总体而言，1994年的资源税改革在当时的历史条件下是成功的。

第一，此次改革基本解决了国家的身份问题，明确划分了租和税的关系。

④改革明确界定了资源税是国家基于政治权力参与资源产品剩余价值分配的一种形式，区分了国家基于资源所有权而取得的资源补偿收入或资源利润收入，将征税范围扩大至盐、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和其他非金属矿原矿。

第表 2 2003--2009年我国资源税制度调整情况年份调整内容 2003 石灰石、大理石的单位税额分别调至0．5—3元／吨、3一l0元／立方米 2004 煤炭：陕西、青海、内蒙古、山西调高税额

2005年

1、煤炭：安徽、宁夏、重庆、贵州、福建、山东、云南、河南调高税额

2、石油：幅度税率调高为14—30元，吨

3、天然气：幅度税率调高为7—15元／千立方米

2006年

1、煤炭：江苏、湖南、四川、江西、吉林、辽宁、甘肃、湖北、河北、广西、陕西、内蒙古、广东调高税额

2、矿原矿：取消有色金属矿原矿减征30％的优惠政策，对冶金矿山铁矿石减征40％税额，调高锰、钒矿石税额

3、开征石油特别收益金

2007年

1、煤炭：焦煤调为8元／吨

2、矿原矿：提高三类矿石(铅锌矿、铜矿和钨矿)的单位税额

3、盐：实施减税的优惠政策

2008年

矿原矿：提高硅藻土和玉石、磷矿石、膨润土、沸石和珍珠岩的单位税额

2009年

煤炭：新疆调高税额

此次改革更加有利于税收征管。

将资源税改为从量计征，既降低了税务机关的征管难度，又减少了企业的计算困难，有效降低了税收征管成本和纳税遵从成本。

但是，随着经济社会的发展，1994年资源税制度暴露的问题越来越多。

一是从量定额征税不能反映资源产品的价格变化。

自1994年以来，我国资源产品价格持续上涨，但资源税税额标准并未相应提高，政府不但未能分享资源市场繁荣带来的收益，反而由于其他税种的快速增收弱化了资源税的地位。

二是税率过低使得资源产品价格偏低，导致企业在使用生产要素时产生了替代效应和收入效应：一方面，相对于其他生产要素，资源产品价格低激励了企业用资源投入替代其他要素投入；另一方面，低价格提高了企业的实际购买力，增加了对资源产品的购买。

这导致了严重的资源浪费，使得企业的发展过分依赖于资源开发和投入，在一定程度上阻碍了技术创新。

鉴于这些问题，理论界和实务界要求改革现行资源税制度的呼声越来越高。

(四)改革阶段(2010年至今) 早在2007年，资源税改革的方案就已经提交国务院审议。

但由于当时通货膨胀压力较大、宏观经济过热，改革被暂时搁置。

直到2010年6 月 1日，新疆率先进行原油、天然气资源税从价计征试点，标志着资源税改革取得重要突破。

⑤ 同年 12月 1 El，原油、天然气资源税从价计征改革试点由新疆扩大至内蒙古、甘肃、四川、青海、宁夏等西部 12个省区。

2011年 l0月 10 Et，国务院正式发布《关于修改(中华人民共和国资源税暂行条例)的决定》，要求从 11月 1 El起将原油、天然气从价计征改革推向全国。

与此同时，资源价格机制改革也正式启动。

2012年，在两广地区开展天然气价格形成机制改革试点；2013年，在部分地区实施了部分金属和非金属矿资源税从价计征改革试点。

2014年，作为改革重头戏的煤炭资源税改革取得突破性进展，自12月1 El起，煤炭资源税全面实行从价计征，税率为2％一 10％，同时清理相关收费基金。

与此同时，国家还对原油、天然气资源税费制度进行了调整，主要是将矿产资源补偿费费率降为零，将资源税适用税率由5％提高至6％。

改革内容：

1、新疆率先试点原油、天然气资源税从价计征改革，税率为5％，并对高含硫天然气、三次采油、稠油和高凝油实施 2010 综合减征率政策

2、资源税改革试点扩围，西部 12省区的煤炭、石油和天然气资源税由从量计征改为从价计征

1、煤炭：提高了部分煤炭产品的税率 20l1 2、石油天然气：在全国范围内实行从价计征改革，对中外合作企业的矿区使用费改为征收资源税 1、铁矿石：自2012年2月1日起，铁矿石资源税调整为减按规定税率的80％征收 2012 2、天然气：在两广地区开展天然气价格形成机制改革试点 2013 自2013年1月1 Et起，在部分地区实施部分金属和非金属矿资源税从价计征改革试点 1、自2014年1月1日起，资源税部分税目税额调高：(1)岩金矿石：一等至七等矿山每吨税额分别调整为10元、8元、 7元、6元、5元、4元、3元；(2)磷铁矿：税额调整为每吨4元 2、自2014年 12月 1日起，煤炭资源税改革：(1)改革煤炭资源税计征方式，由从量定额改为从价定率；(2)实行2％一 10％的浮动比例税率，由各省市自行确定适用税率；(3)取消煤炭矿产资源补偿费及部分各地方政府收费基金项目 2014 3、自2014年12月1日起，原油、天然气资源税调整：(1)原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零；(2)资源税适用税率由5％提高至6％；(3)对稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40％，对三次采油资源税减征30％，对低丰度油气田资源税暂减征20％，对深水油气田资源税减征30％；(4)对中外合作油气田及海上自营油气田资源税征收管理作出调整 6 宏巩锃济研 2015年第9期年间我国资源税制度的调整情况。

这一阶段的资源税制度在改革试点中发展，并逐步走向完善。

改革的基本方向是比较明确的，即改从量定额的征收方式为从价定率，扩大征税范围，并适当提高税率。

但是，这一阶段的资源税改革也存在一些不足。

一是改革涉及深刻的利益调整，遭遇来自各方的阻力，存在 “政府俘获”现象。

例如，对原油、天然气实行从价计征改革的同时，“两桶油”成功地说服政府调高石油特别收益金起征点，使得资源税增加的同时，石油特别收益金以更大的幅度降低。

二是新一轮的资源税改革选择在我国经济进入中低速增长的“新常态”时期实施，政府需要考量经济、政治和社会各方面的因素，改革面临诸多压力困境

二、资源税制度改革面临的现实

1994年分税制改革搭建了我国现代资源税制度的基本框架，此后经历了原油、天然气和煤炭资源税从价计征改革等重大调整，但很多问题也逐渐暴露出来，让当前资源税改革面临四大现实困境。

(一)限制了市场对资源配置的决定性作用第一，资源税征税范围过窄，有悖于市场经济公平公正的原则。

目前，仅对原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿、盐等列举资源产品征收资源税，而将水、珍稀动植物、土地、森林、草场等自然资源排除在征税范围之外。

这种制度安排存在两种效应：一是替代效应，即选择性的征税政策人为地造成资源产品税负不公，在客观上鼓励了用不征税资源替代征税资源，扭曲了企业的经济决策；二是收入效应，即这种制度设计不仅让国家放弃了部分资源产品的税收权利，还鼓励了对不征税产品的过度使用，造成比较严重的资源浪费问题。

第二，资源税多数税目实行从量计征，难以反映市场机制运行的结果。

除原油、天然气和煤炭资源税陆续实现从价计征改革外，其余税目仍然实行从量定额征收资源税。

实际上，各类资源产品的市场价格整体波动幅度一般较大，征收从量税难以发挥资源税“经济自动稳定器”的功能。

在经济繁荣高涨、资源投入增加、资源价格攀升的时期，国家既不能因经济增长、资源产品价格上涨获得额外的税收收益，也不能对过度膨胀的资源需求起到一定的抑制作用，以达到保护环境、节约资源的目的。

而在经济疲软下行、资源投人减少、资源价格低迷的时期，资源税又无法对要素成本进行有效调节，从而促进经济恢复。

第三，资源税税率整体偏低，人为扭曲了资源价格形成的市场机制。

长期以来，国家采取人为压低资源产品和农产品价格的方式推进工业化进程，对资源产品的价格进行诸多管制，使得资源价格长期低于其社会成本，同时对资源产品征收很低的资源税，让生态环境承担部分发展成本。

这种制度安排在客观上加速了经济发展，但也存在诸多后遗症。

一是自然资源被过度开采使用，对生态环境造成很大的压力，经济的发展付出了沉重的资源环境代价。

二是经济增长对要素投入增加形成路径依赖，在一定程度上阻碍了技术创新，不利于经济转型和结构升级。

但最深层次的影响则是阻碍社会主义市场经济体制的完善，对发挥市场在资源配置中的决定性作用形成制度羁绊。

如果资源产品的价格形成机制、税收制度体系都不是市场化导向的，微观市场主体的资源要素投入决策就不能反映市场机制运作的结果，整个经济也就缺乏市场化的微观基础。

(二)调节资源级差收入的税种定位不能体现国家政治权力和经济权利的差别不论是 1984年正式建立资源税制度，抑或 7 宏观谨济研 2015年第9期是 1994年分税制改革，再到后来的原油、天然气和煤炭资源税改革，都将调节资源级差收入作为资源税的一个重要目标。

现代公共财政理论认为，税收是国家基于政治权力参与社会产品分配的一种制度安排，体现的是作为国家代理人的政府与纳税人之间的一种管理与被管理关系，收费(租金)则是国家基于经济权利取得的收入。

实际上，矿产资源补偿费、矿区使用费、采矿权使用费以及各级地方政府设置的资源收费项目等都属于资源收费(租金)，是基于国家经济权利、让渡资源使用权而取得的收入，在调节资源级差收入方面具有很大的弹性和很强的作用。

资源级差收入是资源租的一种，资源租又有绝对资源租与级差资源租两种形式，前者因国家对资源的垄断而产生，后者由资源禀赋各异而形成，两者都源于国家对资源的所有权，是作为资源所有者的国家与作为资源开采使用者之间平等交易的结果，体现的是国家的经济权利。

因此，用资源税调节资源级差收入，在理论上存在缺陷，混淆了国家政治权力所有者和自然资源所有者的两种不同身份。

(三)资源税在分税制财税体制中的定位存在偏差根据分税制改革的制度安排，除海洋石油资源税作为中央收入外，资源税被划人地方税，其收入由地方政府享有。

在完善地方税体系的宏观背景下，理论界和实务界存在一种流行甚广的观点，认为在推进“营改增”的同时，可以全面推进资源税从价计征改革，并扩大征税范围、适当提高税率，将资源税培育为地方主体税种。

在资源私有化或者资源丰富的国家，这种制度安排有其合理性，但在我国，如果“营改增”以后不对增值税分成比例进行调整，资源税作为地方主体税种缺乏可行性。

第一，资源税作为地方税种与资源全民所有制在理论上有冲突。

我国《宪法》明确规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都为国家所有，作为国家代表的中央政府理应享有自然资源税收的收益权。

第二，我国自然资源分布极不均衡，资源税作为地方税种会造成省际横向税收分配失衡。

以煤炭为例，其探明储量的80％集中分布在北方，其中，华北地区则集中了64％的储量；而石油探明储量的98％左右分布于北方地区。

将资源税作为地方收入，使得资源丰富的省市获得了一笔可以自由支配的税收收入，而作为资源主要消费地的其他省市在承担资源税税负的同时却无法分享资源税收人。

以2013年为例，甘肃省资源税收入 l9．5亿元，占地方税收的比重为 4．9％，占九个地方税种∞收入的比重为21．7％；而重庆市资源税收人仅为8．4亿元，占地方税收的比重为0．82％，占九个地方税种收入的比重为 1％左右。

第三，将资源税作为地方主体税种，会造成资源节约利用的“负激励”。

地方政府为了追求短期税收收益，可能纵容破坏性开采自然资源的行为，给生态环境造成巨大压力，影响经济社会可持续发展，不利于形成资源节约型、环境友好型产业结构。

第四，我国资源税征税范围整体偏窄，收入规模太小，不足以支撑地方财政收入。

以 2014年为例，全国资源税收入共计 1083．66亿元，占全国地税收入的比重仅为 2．1l％。

除山西、陕西、内蒙古、新疆等少数资源大省外，资源税整体规模难对地方政府税收收入造成明显影响，即便全面实施从价计征改革，将整体税负提高1倍，资源税也难以成长为地方主体税种。

表 4为201l一2014年全国部分省市资源税收人情况。

(四)改革过程中存在“政府俘获”现象我国的资源税改革从一开始就未能摆脱 “政府俘获”的魔咒，部分决策包含了对各利益集团的妥协，未能真正体现资源税改革的初衷，影响促进资源节约和环境保护的政策目标的实现。

这些问题主要体现在两个方面：第一，原油、天然气资源税改革以不提高国宏观锃济研 2015年第9期表4 2011—2014年全国部分省市资源税收入情况 2011 20l2 2013 2014 资源税收入占地税比重资源税收入占地税比重资源税收人占地税比重资源税收入占地税比重 (亿元) (％) (亿元) (％) (亿元) (％) (亿元) (％) 全国 598．96 1．8O 904．3 2．14 1005．72 2．13 1083．66 2．11 北京 O．3 0．01 0．80 0．03 0．82 0．O3 0．78 0．02 天津 2．64 3．13 31．55 3．39 29．44 2．76 28-35 2-3O 重庆 8．01 O．98 8．69 0．96 8．39 0．82 9．7 0．84 广东 12．21 0．3l 31_35 0．97 33．15 0．65 33．9 0．59 湖北 10．13 1．25 12．43 1．O6 16．23 l。

15 18．83 1．14 辽宁 68．83 4．64 86．67 5．45 89．62 3．85 73．92 3．55 内蒙古 56．81 6．86 68．1O 6．71 70．64 6．45 72．7O 6．38 山西 38．76 5．18 43．78 4．57 51．65 4．85 58．9O 5．99 l 陕西 49．44 6．47 61．59 6．22 78．77 7．32 84．90 7．72 l 新疆 65．01 12．28 69．35 10．58 71．74 9．29 78．17 9．75 注：①资源税收入包含海洋石油资源税数据；②2014年资源税数据来源于国家税务总局2015年初税收快报，可能与最终核算数据存在少许差别。

资料来源：2012--2014年《中国税务年鉴》和国家税务总局2015年初税收快报有垄断资源企业整体税费负担为前提。

一方面，在油气资源税从量改从价计征的同时，国家提高了石油特别收益金的起征点。

2006年3月 25 日，国务院决定对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入征收石油特别收益金，但为配合原油、天然气资源税从价计征改革，财政部决定自2011年 11月 1日起将石油特别收益金的起征点由40美元每桶调高至55美元每桶，基本抵消了资源税税负上升的影响。

另一面，在提高资源税税负的同时又保留了诸多税费减免优惠。

国家对油气田企业实行一系列税收优惠政策，显著降低了企业的实际资源税负水平。

油气田企业资源税按5％的税率征收@，但随着综合减征率逐年提高，其实际资源税负率远低于5％。

@综合考虑石油特别收益金起征点提高和各种优惠政策的影响，油气田企业的实际税费总负担还略有下降。

第二，煤炭资源税改革@考虑了过多的政治因素。

此次煤炭资源税改革方案是多方博弈、相互妥协的结果，“政府俘获”的成分较重。

一方面，2％一8％的幅度比例税率体现了地方政府对中央政府的“俘获”，过大的税率幅度是中央向地方妥协的结果。

全国煤炭资源分布极不均衡，各省市从煤炭资源中获取的财政收入规模和比例差别很大。

对山西、陕西、新疆、内蒙古等产煤大省而言，煤炭税费收入是政府财政收人的重要来源@，而对北京、上海、广东等东部发达省市而言，很少有来自煤炭行业的税费收入。

为了减少煤炭资源税改革在地方政府层面的阻力，中央政府通过制定2％一10％的幅度比例税率默认了部分省市的资源依赖型财政利益，原有的煤炭收费项目的收益可以通过“换名”和提高税率的方式得以保留。

另一方面，此轮煤炭资源税改革方案体现了煤炭行业对政府的“俘获”，削弱了煤炭资源税改革的意义。

资源税改革的一个重要目标就是推动技术创新，促进资源节约和环境保护。

但煤炭资源税改革以不增加煤炭行业宏观税费负担为前提，资源税实际上沦为政府获取财政收入的一种手段和工具，无法通过市场机制对企业形成有效的创新激励，更难以在促进资源节约和环境保护、加快经济转型和结构升级方面有大的作为。