探索历史遗留污染问题的解决之道

Posted 2023-01-12 历史

篇首语：相逢意气为君饮，系马高楼垂柳边。本文由小常识网(cha138.com)小编为大家整理，主要介绍了探索历史遗留污染问题的解决之道相关的知识，希望对你有一定的参考价值。

一、我国历史遗留污染危害逐渐凸显
目前我国正处于社会发展的转型期，各种错综复杂的社会矛盾和新老问题集中爆发，各级政府面临巨大的压力和挑战。其中，环境问题及其引发的社会问题尤为突出，并且正以迅猛的速度增加。在众多的环境问题中，以土壤重金属污染、有毒化合物污染为代表的历史遗留污染问题频频曝光，把过去鲜为人知的隐蔽性污染问题聚焦在公众眼前。尤其是随着公众参与环境保护热情的提高和新媒体传播方式的变革，南方“镉米”、北方“地下水污染”等一系列环境热点议题一次又一次把历史遗留污染问题的治理和监管推向风尖浪口。
相比大气污染、水环境污染，以场地污染为主的历史遗留污染问题的形成和解决远为复杂，可以说，其形成既是过去科学认知、环境意识和监督管理不够所产生的老问题，也是社会经济快速发展和城镇化新一轮扩张升级过程中产生的新问题。此类污染一般通过两个途径对人类产生不利影响。
其一，居民通过饮水和食品等暴露途径受到被污染的土壤、水体的直接的影响；尤其以能通过农作物吸附富集或能在水产品中累积放大毒性的污染物所产生的后果最为严重。
其二，随着城市化进程的不断深入推进，城市范围不断扩大，许多城市“退二进三”的发展战略使得历史上被农药厂、化工厂等污染过的土地逐渐被纳入城市建设用地的范畴，从而给居民带来潜在的环境和健康风险，甚至诱发致癌、致畸变等严重后果。
历史污染场地如果不能得到及时有效的修复和治理，必将带来一系列后果，不仅人民生命健康和财产安全受损，而且还会造成恶劣的社会影响，甚至引发各类群体事件，影响社会整体稳定。因此，历史遗留污染场地的治理、管理和开发问题变得愈来愈重要和紧迫。

二、解决历史污染，国家有行动，但仍有很大不足
为了切实解决历史遗留污染场地问题，确保人民身体健康和生活安全，国家环境保护部(其前身为国家环境保护总局)和部分地方政府都做出了积极的努力和探索。
例如，国家环境保护总局于2004年6月1日印发了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办[2004]47号)，对原有污染企业改变土地使用性质和外迁工业区域开发过程中的土壤污染清理提出明确要求。
2008年6月，环境保护部又印发了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发[2008]48号)，提出初步完成土壤污染状况调查、构建土壤污染环境监测网络、编制国家和地方土壤污染防治规划以及构建土壤污染防治的政策法律法规等多项行动方案，并组织各级环境保护研究机构编制了《场地环境调查技术规范》、《场地污染风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》和《场地环境监测技术导则》等一系列的技术导则和规范，共同构成了我国初步的污染场地防治管理框架体系。
此外，北京、上海、重庆、沈阳等地也成功完成了多个污染场地的土壤修复工作，为全国范围的污染场地修复和再开发实践提供了宝贵的管理和技术经验。
然而，在深入考察这些成功案例时不难发现，大多数得到修复的污染场地都地处大中城市，不仅土地升值潜力较大，而且有着各种难得的历史机遇，例如北京举办奥运会、上海修建世博会场馆、沈阳借力振兴东北老工业基地等。
总体而言，我国现有的法律政策在解决历史遗留污染问题上显然力不从心。一系列问题尚未得到解答：
一是目前全国范围内的土壤污染状况到底如何；
二是面对错综复杂的利益相关体，场地污染的信息收集、调查、评价、清理、修复等如何组织、协调、监督和管理；
三是历史遗留污染责任该如何归属，尤其在土地国有、国企改制等国情之下；
四是场地污染修复的资金需求量到底需要多大，又该如何筹措；
五是执行何种污染治理标准，采用什么污染修复技术；
六是修复后场地如何进行再开发和利用。
面对堆积如山的问题和迫切的现实需求，国家和地方各级政府、环境主管部门需要秉持对广大人民群众高度负责、对子孙后代高度负责的态度，敢于寻找合适的突破口，突破既有的条条框框，创新性的提出解决思路和方案。

三、他山之石，可以攻玉，管窥美国解决之道
幸运的是，历史遗留污染的治理和管理有经验可循，众多发达国家在解决类似问题过程中积累的经验和教训都可供中国和其他发展中国家学习借鉴。这也是中国作为发展中国家的后发优势之一。考察发达国家在历史污染场地治理方面的经验和教训可知，以美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(ComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensation,andLiabilityAct，简称CERCLA)为首的历史污染场地修复治理法律体系最为著名，并成为世界各国环境立法的重要借鉴。
超级基金法是美国针对危险物质不当处置引起的环境污染和自然资源损害进行的联邦环境立法，因其中的危险物质信托基金(俗称超级基金)而闻名，因此通常又被称为超级基金法。超级基金法确立了四项最基本的法律制度，包括：信息收集和分析制度、将实施反应行动的权力广泛授予联邦政府的制度、创设超级基金以提供治理修复资金的制度和以污染者付费原则为基础的连带的溯及既往的严格责任制度。
该法在美国实施三十余年，历经不断的调整和修正，取得了一系列的成绩，为美国生态环境和国民的生命健康保护做出了重大贡献。尽管在实施过程中，因其在责任分担上的要求过于苛刻而不断遭受各种非议和批评，但超级基金法至今依然是美国环境法有史以来得到联邦法院最广泛支持的一部法律。因此，对该法的立法、执法过程中的经验和教训进行系统研究和总结对解决目前中国所面临的问题具有重要的现实意义。
此外，美国超级基金法因为其严厉的可追溯的连带责任制度，对排污企业起到了强烈的威慑作用，使其以更加谨慎的态度保护环境和预防污染，从而催生或发展了一系列相关的环境管理政策，如“绿色信贷政策”、“环境污染责任保险政策”等。这些环境管理政策对美国企业生产和发展中的环境污染预防和源头控制产生了十分深远的影响。

国家环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》提出“预防为主，防治结合；统筹规划，重点突破；因地制宜，分类指导；政府主导，公众参与”五项原则；其中，预防为主的题中之意就在于利用各项环境管理政策，对污染产生企业进行源头控制。这与超级基金法在立法目的和执法实践中所产生的威慑预防作用是一脉相通的。
当前，环境保护部、中国银监会、保监会、证监会等正在对如何通过绿色信贷、环境污染责任保险、上市公司环境审计等政策手段预防企业排放污染和破坏生态进行积极的探索。因此，对与超级基金法相关或受其影响的环境管理政策的研究也不容忽视。
基于以上情形，笔者所带领的研究小组在对美国超级基金法的立法背景、立法过程、历次修订进行总结的基础上，系统分析该法框架下的责任分担体系、行政授权体系、场地污染反应机制及其资金机制，研究该法框架下的棕色地块治理与再开发的背景、过程及成效，并对由此衍生或得到发展的“环境税收”、“绿色信贷政策”和“环境责任保险政策”进行系统梳理，对该法实施30年的成效和所存在的问题进行总结和评估，最后根据不同的侧重点，选取了4个不同的超级基金法案例做执法实践分析。
在上述研究过程中，研究者实时地与中国历史遗留污染问题现状需求进行对照，分析美国经验和教训对中国可能的借鉴意义，探索中国特殊国情下的变通方案。

首先，研究者认为，我国现有法律法规无法满足现实需求，立法层次有待提高，立法原则亟需突破，执法力度需要加大。美国和其他发达国家的经验表明，土壤污染问题解决的前提条件就是能协调全体利益相关者的高层次综合性法律的出台，然后在法律的框架内，归属责任，严格执法，不断修正，最后达到清理污染和再开发的目的。
第二，我国在污染场地的发现、信息收集、整理、发布、应急能力建设、公众参与等方面存在较大欠缺，需要制度建设。
第三，调查、评价、清理、修复、监测、再利用缺乏既避免环境风险又经济可行的修复标准和技术。美国在这方面走过一个从“雄心勃勃、不惜一切代价制定最高的标准，采用最先进的技术”到“基于场地用途和受众风险可接受水平”的试错修正过程，这个过程能给当前经济技术水平依然有待提高的中国提供有益借鉴。
第四，基于环境健康风险评估的管理机制，从污染源、暴露途径和受众三个方面对已有的历史遗留污染问题进行评估，选取潜在风险最大、危害最严重的场地先行修复，也就是根据“脏中选脏”的原则，寻找场地污染修复的突破点。
第五，我国历史遗留污染问题的解决需要一种既符合实际情形又具备高度可操作性的资金筹措机制。而资金机制的建设又与责任归属息息相关，因此需要厘清目前历史遗留污染场地的污染责任归属。考虑我国土地国有客观现状，国有企业改制，集体企业、合资企业、民营企业并存的历史渊源，以及现有修复案例中“谁污染谁负责”、“谁受益谁修复”、“谁开发谁出资”多种出资原则并用的实际情形，研究者提出了有别于超级基金法筹资方法而采取污染者优先付费、找不到污染者时所有者付费、最后政府兜底的三重底线资金筹措机制。
最后，在历史遗留污染问题组织管理、配套政策设计、技术标准开发、修复产业扶持等方面，美国均有可资借鉴的经验和教训，在此不再一一赘述。

四、解决方案，迫切亟需却依然任重而道远
本研究只是开端，后继中国历史遗留污染问题的系统解决方案有待更多的研究人员和研究支持投入其中。在下一步的研究计划中，研究者拟利用文献调研、专家咨询、相关机构和人员访谈以及公众调查等方法，对中国历史遗留污染场地的管理治理现状、中国相关环境经济政策试点的实施效果进行整理和分析，以此识别出中国污染场地的管理治理中存在的问题。
接下来，结合美国超级基金法框架分析中总结出的经验和教训，为中国历史遗留污染场地的防治构建一整套从源头预防到修复治理的管理体系，包括从源头控制污染场地产生的“绿色信贷”、“环境污染责任保险”等环境经济政策；历史污染场地治理责任体系；污染场地治理行政授权与监管体系；污染场地治理管理组织以及场地治理修复的资金机制。最后基于上述全部研究内容提出中国污染场地防治的综合路线图。

我国正高速推进的城市化使得城市区域的污染场地的无害化变得非常迫切，愈演愈烈的食品安全问题也使得农村土壤污染问题亟待解决，但有不少管理者抱着一种畏难或者拖延的心理，认为目前社会经济发展水平不足以承受全国范围的污染场地修复，还不如留给后代人去解决；部分地方政府也基本只重视城市区域修复后土地升值潜力大的场地，对广大农村、农业污染土地却不甚重视。
上述种种观点和做法，既不是对民众和后代负责任的做法，也于环境正义和公平精神相违背。本研究所展示的美国超级基金法治理体系，基本解决了美国百余年工业化过程中所积累的远比中国严重的历史遗留污染问题；不管在治理责任归属、组织管理框架，还是资金花费规模、修复技术标准等，都能够为我国各级政府管理者以及研究人员提供有益借鉴，让决策者做到既能充满信心，心中有数，又能面对现实，直视挑战，抛弃种种拖延畏难或盲目乐观的想法。

期待我国政府决策者和各行各业的利益相关者能携手共进，早日为我国看不见的历史污染提出高效可行的解决方案，以便尽早实现生态文明的美丽中国梦。