我国应急管理的发展阶段

Posted 2023-01-09 国务院

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我国应急管理的发展阶段

在我国经济社会发展的漫长过程中，应急管理一直停留在突发事件事中事后的应对上，真正意义上的应急管理是进入21世纪后围绕“一案三制”建设展开的。所谓“一案”就是指应急预案，所谓“三制”，就是指应急管理的体制、机制和法制。从2003年应对“非典”事件开始，我国的应急管理取得了长足的发展。我国应急管理的发展经历了萌芽期、形成期和强化期三个阶段。

（一）应急管理的萌芽期——灾害应对行动

我国是一个自然灾害频发的国家，在与自然灾害作斗争的长期实践中，公众积累了较丰富的抗击灾害的经验。1949年新中国成立以前，抗灾基本上由人民群众自发组织，政府主要是兴修大型水利设施，提供灾后救助。1949年新中国成立以后，政府逐步建立了经济体系和保障体系，政府、企业、公众都加入了应对紧急事件的行列，但也仅限于事后应对。仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案，少数特定部门具备了应急救援力量。但是各种力量和资源都是在各自具体的岗位上发挥特定的作用，职能比较分散，并没有形成体系，人们也没有足够注意应急救援管理体系建设，因而在这个时期该体系几乎没有发挥作用。

这一时期横跨我国几千年的发展进程，其特点是“头病医头、脚病医脚”，停留在一般的灾害应对行动上，应对灾害的主体也是社会公众。

（二）应急管理的形成期——“一案三制”建设

21世纪初，美国发生了震惊世界的“9•11”恐怖袭击事件，世界范围内相继发生禽流感和人禽流感流行事件，应急管理提上了各国政府的议事日程。

2003年我国发生“非典”事件以后，应急管理得到了政府和公众的高度重视。4月13日，在全国防“非典”工作会议上，温家宝总理提出要沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制，要做到中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善检测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。7月28日，在抗击“非典”表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。同年11月，国务院成立了应急预案工作小组，重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设。

2004年3月，国务院办公厅在郑州市召开“部分省（市）及大城市制定完善应急预案工作座谈会”，确定把围绕“一案三制”开展应急管理体系建设，制定突发事件应急预案，建立健全应对突发事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发事件的能力，作为当年政府工作的重要内容，4月和5月，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。

2005年4月，国务院国发〔2005〕11号文件正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月，中央军委召开军队处置突发事件应急指挥机制会议，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》。7月，国务院在北京召开第一次全国应急管理工作会议，明确了加强应急管理工作要遵循的原则，包括健全体制、明确责任，居安思危、预防为主，强化法制、依靠科技，协同应对、快速反应，加强基层、全民参与。会议要求各地成立应急管理机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入一个新的历史阶段。12月，国务院成立应急管理机构，即国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。

这一时期跨度不长，但应急管理发展快速，其特点是自上而下推动应急管理建设，应急预案建设和应急体制、机制、法制建设框架基本形成。

（三）应急管理的强化期——整合力量建设能力

2006年，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节，应急管理首次列入国家经济社会发展规划。4月，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出了加强“一案三制”工作的具体措施。5月，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》。7月，国务院召开第二次全国应急管理工作会议，提出：在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系；形成政府主导、部门协调、军队和地方结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。9月，召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理“进企业”工作。12月，成立国务院应急管理专家组。

2007年5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出要建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动；建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规政策。8月，发布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。9月，召开全国贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》电视电话会议。

2008年，我国应急管理建设经受了南方低温雨雪冰冻灾害和四川汶川“5•12”地震的严峻考验。6月，国务院颁布了《汶川地震恢复重建条例》。10月，在全国抗震救灾总结表彰大会上，胡锦涛总书记评价这次抗震救灾有3个历史之最：是中国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力度最大的抗震救灾斗争。这一时期的主要特点是，整合各类应急资源，加强应急管理的综合能力建设和规范化、法制化建设。这将是一个涵盖现在延伸到将来的长期过程。

总之，我国应急管理的发展经历了一个漫长过程，大致经历了3个时期：个别应急行动阶段；“一案三制”建设阶段；应急能力建设阶段。

2013年，生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则，规定了生产经营单位编制生产安全事故应急预案（以下简称应急预案）的编制程序、体系构成以及综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案和附件的主要内容。

2016年4月15日，修订《生产安全事故应急预案管理办法》并发布，国家安全生产监督管理总局令（第88号），自2016年7月1日起施行。

编后：2008年至今的资料需要再整理。