日本应急管理的体制组成及特点

Posted 2023-01-09 灾害

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日本应急管理的体制组成及特点

日本应急管理的体制组成

1998年，日本政府在首相官邸设立国家危机管理中心，首相是国家危机管理的最高指挥官。危机管理中心成为日本国家危机管理中枢，设有对策本部会议室、办公室、指挥室及全天候的情报集约中心等，可以使日本应对危机和自然灾害等紧急事态。把防灾减灾工作上升到国家危机层次，建立确保国家安全和国民生活安定的日常管理、危机管理、大规模灾害管理等一系列政府危机管理体制，是日本政府从简单防灾管理转向综合性国家危机管理的重要标志。

日本应急管理体制建设的基本经验：一是中枢指挥系统强权集中。在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官方负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。首相的权力极大，在紧急事态下，可以跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队、限制国民权力、确定私有财产的补偿办法等。日本从中央到地方，以首相为核心的强权指挥系统在应对国家安全、天灾、人祸等突发事件中发挥了积极有效的作用。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门，强化了情报系统的综合分析能力，培养了高素质的情报人员，同时理顺了内部关系，提高了工作效率。

日本应急管理主要特点

面对各种灾害特别是自然灾害的严峻挑战，日本各级政府高度重视防灾减灾工作，经过不断总结完善，形成了特色鲜明、成效显著的应急管理体系，其主要特点如下：

（一）灾难应急管理法律体系健全。

日本作为一个法制比较健全的国家，防灾减灾、公共事件应对等关系国计民生的重大事项，都纳入了法制化轨道予以规范。1961年，日本颁布了《灾害对策基本法》，这是日本的防灾抗灾的根本大法。在此基础上，日本又先后制定颁布了《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》等一系列应急管理法律法规。在应对巨灾方面，日本政府制订了《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等规章制度，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应急救援机制。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾以及紧急状态)法律法规227部。为了确保法律实施到位，日本还要求各级政府制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划针对性和操作性。

（二）灾难应急管理组织体系科学严密。

上世纪90年代中期以来，日本政府强化了政府纵向集权应急职能，建立了以内阁府为中枢，形成中央政府、都道府县（省级）、市町村分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。在中央决策层，应急管理的日常指挥机构是“防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、与防灾业务计划安排和实施，由内阁大臣负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣，公共机构。当发生重特大规模的灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”(类似于我国突发公共事件应急处置临时指挥机构)，同时在灾区设立“非常灾害现场对策本部”进行现场指挥。一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。当发生自然灾害等突发事件时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置。

（三）公众防灾避灾意识强，自救互救能力高。

日本十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力，减少灾害带来的生命财产损失。为纪念1923年9月1日的关东大地震，日本将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾训练周”。在此期间，通过组织综合防灾演练、图片展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等多种方式进行应急宣传普及活动。同时，将每年的1月17日定为“防灾志愿活动日”，1月15日至21日定为“防灾及防灾志愿活动周”。鼓励公众积极参加防灾训练，掌握正确的防灾避灾方法，提高自救、互救能力。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型，灾害的危害性，避难场所的位置、正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。此外，在日本的县市，都建立了市民防灾体验中心，由政府出资建设，免费向公众开放，公众通过体验，感受不同程度的灾害，增强防灾意识；通过实践，掌握基本的自救、互救技能。

（四）应急保障有力。

一是建立了专职和兼职相结合的应急队伍。专职应急救援队伍主要有警察、消防暑员、陆上自卫队，兼职队伍主要是消防团成员。消防团员由公民自愿参加，政府审查后，定期组织他们到消防学校接受培训，发给资质证，并提供必要的设施和装备。他们平时工作，急时应急，属于应急救援自愿者。二是应急设施齐备。充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速、准确的到达应急避难场所。如日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚的标明目前所处的位置，消火器材、避难器具的位置及避难线路。三是应急物资种类多、数量足、质量高。日本建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，建立储备库和调配机制。其中主要食品、饮用水的保质期是五年，一般在第四年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。

（五）应急通讯系统完善发达。

完善高效的信息网络系统，是日本应急管理最为关键的措施。日本充分利用先进的监测预警技术系统，实时跟踪、监测天气、地质、海洋、交通等变化，减灾部门日常大量的工作就是记录、分析重大灾害有可能发生的时间、地点、频率，研究制定预防灾害的计划，定期组织专家及有关人员对灾难形势进行分析，向政府提供防灾减灾建议。同时，积极研究建立全民危机警报系统，当地震、海啸等自然灾害以及其它突发事件发生时，日本政府有关方面可以不用通过各级地方政府，而是直接利用“全民危机警报系统”向国民发出警报。日本各地都建立了都道府县的紧急防灾对策本部指挥中心。发生灾害后，各地政府首脑(知事)和紧急防灾对策本部的所有成员将在指挥中心进行救灾指挥，使灾害紧急处置实现高效化。此外，日本的防灾信息网络系统十分严密，目前日本政府建立起了覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。

日本应急管理体系的六大特点

日本地处欧亚板块、菲律宾板块、太平洋板块交接处，处于太平洋环火山带，台风、地震、海啸、暴雨等各种灾害极为常见，是世界上易于遭受自然灾害的国家之一。在长期与灾难的斗争中，日本在应急管理特别是防灾减灾方面，法规健全、体制完善、机制顺畅、宣传到位、保障有力。预防和处置各类突发事件的成效显著，已形成了一套较为完善的综合性防灾减灾对策机制，归纳起来主要有六大特点，非常值得我国借鉴学习。

一、应急管理法律体系健全完善

所谓应急管理，是为了降低突发灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展过程以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，对突发事件进行有效地应对、控制和处理的一整套理论、方法和技术体系。

20世纪50年代末和90年代初，日本先后发生了伊势弯台风、阪神大地震等重大灾害，国民生命财产安全损失惨重，严重影响了经济社会发展。同时，伴随着经济的高速发展。事故灾害和传染病蔓延等其他灾害不断增多。面对各种灾害特别是自然灾害的严峻挑战，日本高度重视防灾、减灾工作，经过不断总结完善，形成了特色鲜明、成效显著的应急管理体系。

在预防和应对灾害方面，日本坚持“立法先行”，建立了完善的应急管理法律体系。1946年，国家颁布了《灾害救助法》。1961年进而制定颁布了《灾害对策基本法》。该法对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定，是日本的防灾抗灾的根本大法，有“抗灾宪法”之称。根据《灾害对策基本法》，日本还颁布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法规。目前，日本共制定应急管理（防灾救灾圳及紧急状态）法律法规227部。各都、道、府、县（省级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。一系列法律法规的颁布实施，显著提高了日本依法应对各种灾害的水平。为了确保法律实施到位，日本要求各级政府针对制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划的针对性和操作性。

二、应急管理组织体系科学严密

日本建立了中央政府、都道府县（省级）政府、市町村政府分级负责，以市盯村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。国家设立“中央防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、相关政策和指导方针，由内阁房负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣，公共机构，如红十字会、NTT电信公司、电台、广播电台和研究行业的有关学者组成。当发生特大灾害时，中央政府成立“紧急灾害对策本部”，由首相担任本部长。都道府县设有防灾局（下设危机管理课），负责制订地方防灾计划，综合协调辖区防灾工作。辖区内发生较大规模灾害时设置“灾害对策本部”，由知事任本部长。各市町村也有相应机构。负责实施中央和地方政府的防灾计划，是应对灾害的主体。一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。当发生自然灾害等突发事件时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置。除地震外，上一级政府通常根据下一级政府的申请予以救援。

三、建立统一领导、协调有序的巨灾应急机制

在日本，一般把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件称为巨灾。为减少和应对巨灾的发生，建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

日本政府通过《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应急救援机制，强化了中央和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的力度。发生巨灾时，为提高运转效率，首相设置非常灾害对策本部，统一调度指挥。

一是建立跨区域防救灾机制。阪神大地震前，只有18个都道府县、586个市町村签订72小时相互援助协议；阪神大地震后，已有47个道府县、2000多个市町村签定了72小时相互援助协议，日本联合防救灾形式已深入基层组织。

二是基本确立消防、警察和自卫队合作机制。首先，互相提供灾害情报。开展日常协作演习。其次，灾区附近的警察厅和消防厅，设置专门的联络人员，协调灾区附近的机构以及灾害现场工作。

三是自卫队承担警察部队和消防援助队空运任务，警察确保道路畅通。如警察不在现场时，自卫队、消防队员可替代替警察行使此权。上述对策、措施具有很强的可行性。例如，2003年5月26日宫城县东部发生七级地震。地震后6分钟后，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室，召开了政府各部门的紧急会议。紧接着，国土交通省、海上保安厅、总务省等部门纷纷成立了对策室或联络室。十多分钟后，宫城县替察总部的摄像直升机已向首相官邸传送在空中摄影的灾区图像了。一个多小时后，49内阁防灾大臣召开新闻发布会，公布了政府的救灾措施。与阪神大地震相比，这次日本政府反应迅速，应对有力，充分显示了其行政组织应急管理的能力。

四、公众防灾避灾意识强，自救互救能力高

日本十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力，减少灾害带来的生命财产损失。

为纪念1923年9月1日的关东大地震，日本将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日到9月5日定为“防灾训练周”。在此期间，通过组织综合防灾演练、图片展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等多种方式进行应急宣传普及活动。同时，将每年的1月17日定为“防灾志愿活动日”，1月15日至21日定为“防灾及防灾志愿活动周”。鼓励公众积极参加防灾训练，掌握正确的防灾避灾方法，提高其自救、互救能力。

政府部门及社会团体根据本地区有可能出现的灾害类型，编写形式多样、通俗易懂、多国语言的应急宣传手册，免费向公众发放，普及防灾避灾常识。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型，灾害的危害性，避难场所的位置、正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。日本将防灾教育内容列入了国民中小学生教育课程，通过理论授课、观看影片、参观消防学校、参加应急训练等方式宣传应急知识，增强应急意识，培养应急能力。同时，教育部规定学校每个学期都要进行防灾演习。9月5日，应香川县知事的邀请，我们参加了香川县综合应急演练，有近100名中学生参与此次演练，经常的模拟演习不但锻炼了学生的逃生技能，也有助于消除他们在面对灾难时的恐惧心理。在日本的县市，都建立了市民防灾体验中心。体验中心是集防灾教育、防灾训练功能于一体的应急科普宣教基地，由政府出资建设，免费向公众开放。体验中心内设有模拟地震体验室、模拟台风体验室、模拟烟避难体验室、模拟医护急救训练室、消防灭火训练室、防灾影像播放室、模拟灾害处置游戏室、图片展示区、装备展示区等。公众通过体验，感受不同类型、不同程度的灾害，增强防灾意识；通过实践，掌握基本的自救、互救技能。

五、应急设施齐备应急保障有力

一是建立了专职和兼职相结合的应急队伍。专职应急救援队伍主要有警察、消防署员、陆上自卫队。兼职队伍主要是消防团成员。消防团员由公民自愿参加，政府审查后，定期组织他们到消防学校接受培训，发给资质征，并提供必要的设施和装备。他们平时工作，急时应急，属于应急救援志愿者。消防团员人数较多，是本地区防灾和互助的骨干力量。日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。日本消防队伍分布密集，以香川县为例，设23个消防暑，专职消防工作人员1163人；有17个消防团、239个消防分团，消防团员达7697人。

二是应急设施齐备。充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速、准确的到达应急避难场所。日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚的标明目前所处的位置，消火器材、避难器具的位置及避难线路。所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通道进入楼内解救被困人员。防灾公园内有消防直升飞机停机坪、医疗站、防震性水池和防灾用品贮备，并架设电信通讯设施，确保了出现危机时其有效发挥防灾功能。

三是应急物资种类多、数量足、质量高。日本建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，建立储备库和调配机制。其中主要食品、饮用水的保质期是五年，一般在第四年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。在日本红十字香川县支部，香川县消防学校、防灾航空大队，三丰市消防团、丸龟川西地区自主防灾会等地方，我们都看到了储备充足的应急物资装备、设施和生活必需品。同时，日本大力开发防震抗灾用品。根据不同的用途和需要，日本现已研制出各种防震抗灾用品。例如，具有一定防火功能的紧急避难用品包，内有各类物品27件，其中包括矿泉水、饮用水长期保存罐、压缩饼干、手摇充电的收音机及电灯、防尘口罩、防滑手套、绳子、固体燃料、急用哨子、护创膏、药棉和绷带等。同时，每次综合防灾训练时，组织部门会邀请防灾用品生产企业参加，既调动了企业投身应急管理事业的积极性，又向公众推广了防灾用品。由于防灾用品产业的快速发展及公众防灾意识的增强，日本基本上家家都储备有防灾应急用品和自救用具。

六、预测预警和应急通讯系统完善发达

日本依托大专院校、科研院所建立危机管理研究所，对危机管理、健康危机管理、灾害数据研究、防灾救助等多方面课题进行研究，并将研究成果运用于应急管理工作之中。利用先进的监测预警技术系统，实时跟踪、监测天气、地质、海洋、交通等变化，减灾工作部门日常大量的工作就是记录、分析重大灾害有可能发生的时间、地点、频率，研究制定预防灾害的计划，定期组织专家及有关人员对灾难形势进行分析，向政府提供防灾减灾建议。比如，根据地震专家推测，每隔大约80年至150年，日本就会发生一次震源位于东海、东南海和南海附近的大地震，而现在到了随时可能发生的时期，且震级可能为里氏8级以上。因此，日本各部门都在为应对此次可能发生的大地震做好防灾准备。在搞好地震防灾对策知识宣传、防震训练、物资储备等工作的基础上，还加大了震情监测和震情信息快速有效传递的准备工作。日本科学家在水下两千米的海槽上安装检测仪器，通过人造卫星的全球定位系统来密切监视海底地壳板块的活动。积极研究建立全民危机警报系统，当地震、海啸等自然灾害以及其它各个突发事件发生时，日本政府有关方面可以不用通过各级地方政府。而是直接利用“全民危机警报系统”向国民发出警报信息。

日本各地都建立了都道府县的紧急防灾对策本部指挥中心。指挥中心设有计算机控制的大屏幕显示器，通过网络对所属地区和城市进行监控。指挥中心内还设有政府和商业电视台以及警察总部部属的直升飞机的监控画面。灾害发生后。各地政府首脑（知事）和紧急防灾对策本部的所有成员将在指挥中心进行救灾指挥，使灾害紧急处置实现高效化。由于都道府县所属地区郡建立了计算机骨干网络，使紧急防灾对策本部的信息中心，通过网络与所属的市町村和警察局、自卫队、水电煤气、道路等管理部连接在一起，以保证信息的通畅和救灾行动的实施。日本的防灾信息网络系统十分严密。它们除了运用计算机网络连接外，还用有线专用线连接以作备用；如果以上线路都发生问题时，则利用卫星监控的GPS定位系统来指挥救灾，力争做到万无一失。

日本政府建立起覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路（包括影像传输线路）、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”。以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”，以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通信用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。一是日本开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统，这一系统的功能由可以上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件，手机主人根据提问用手机邮件回复后，在救灾总部的信息终端上就会显示每一个受访者的位置和基本的状况。二是发生灾害时，在避难的道路路面上贴上无线射频识别标签。避难者通过便携装置可以清楚地知道安全避难场所的具体位置：如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置；还可以通过身上携带的无线射频识别标签获得相关信息，以准确地判别其身份。三是开发出了可由摩托车运载，能充当临时无线基站的无线通信装置，可以接收受害者的手机信号，确认他们的安全情况，并把相关情况传递给急救车上的救护人员。四是利用网络技术实现“紧急地震迅速预报”。具体说来，就是把家庭和办公室的家电产品、房门等和因特网连接起来，由电脑自动控制，当地震计捕捉到震源的纵波以后，可在3-5秒后发布紧急预报，系统接到紧急地震迅速预报以后，能即刻自动切断火源。

日本在预防和处置地震、海啸、交通和火灾等事故方面有着丰富的理论和成熟的经验。加强双方的合作和交流，充分借鉴日本的应急管理理念和预测预警、应急救援等方面的经验，对于推动我国安全生产和应急管理工作有着十分重要的意义。

日本应急管理体制的特点

日本是一个危机事件频发的国家。1995年以来，先后经历了阪神淡路大地震、东京湾油轮触礁漏油、雪印乳业集团的牛奶中毒、千叶县肉类加工厂的疯牛病等事件。在应对各种突发事件过程中，日本不断吸取经验教训，完善本国的危机管理体制体制，其中有许多有益的做法值得学习借鉴。

一、全政府模式的危机管理

日本是一个注重行政程序与规范的法制国家，目前在日本中央一级形成了以首相为核心的全政府式危机管理组织体制，该体制包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具体措施的内阁官房组成，对首相负责。官房副长官(事务官)下的3名候补副长官之一出任内阁危机管理总监督，此外根据灾害的程度和中央防灾会议的决定必要时可以设置各种具有针对意义的灾害对策本部，本部长长官也由首相任命。在地方则建立了知事直管型的全政府式危机管理组织体制，相应也有地方防灾会议，根据灾害对策基本法第13条规定,中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告。与此同时地方防灾会议计划也不得违背上位法的中央防灾计划，知事下设了对其直接负责的危机管理监督，统筹组织内阁部门，与中央的内阁危机管理总监督具有相同职能。市村镇也基本沿用了此机制，但由于地域大小与人口数量等原因，对都道府县的依赖性相对较大，根据灾害对策基本法第16条规定：“市镇村防灾会议的组织及所承担的事务，以都道府县防灾会议的组织及所承担的事务为范例，通过该市镇村的条例来规定。”当然在遇到非常紧急事件时，部分地方政府可能处于机能瘫痪状态时，日本的灾害对策法也规定了跨级报告、实施救援等相应内容。实施了全政府式的危机管理组织体制之后，首相与地方长官的权力增加，危机管理总监督职位的设立，加快了信息收集速度和减少了信息传递的环节，这样更适应危机爆发的突发性，有利于最高负责人做出迅速、果断的决策；另一方面，全政府模式也改变了传统的由单个安全.健康等部门负责危机管理的情况，最大限度地整合政府的各部门力量，提高了解决日趋严峻的危机事件的可能性。最后，法制化、一致化、灵活的中央到地方的全政府危机管理模式，规范了危机管理制度，也便于中央各省厅与政府相应组织间的沟通与协调。

二、广域政府危机管理合作体系

日本地方政府的自治程度很高，由于危机事件大多发生在局部地区，负责地域安全的地方政府的责任相当繁重，往往无法独立面对危机，因此日本几乎所有的地方政府都采取地域政府间缔结互助条约的方式来更有效地预防和处理紧急事态。例如，2003年东京首都圈八县市设立了首脑会议和防灾危机管理委员会，在《首都整备法》下，缔结了灾害时应援互助协定，在该协定中明确规定了救援物资种类、救援申请程序、救援实施、公务员派遣(技术、医疗等)、救援费用分担、通信设置、灾区伤员、学生的接纳与就学、下水道设施使用等各方面细则，为实现该地区的危机互助体制提供了法律上的保障。此外，八县市每年会举行一次全面的防灾演习，8个地方政府、内阁相关省厅、警察局、消防厅、自卫队和协定涉及的市镇村均需要参加，通过实战演练来验证目前的危机管理体制的适用度，以便及时对各个环节进行必要的调整与改进。

日本的广域政府间合作种类很多，除了类似于市镇村之间、首都圈八县市之类的相邻地域政府间合作，还有更大范围的都道府县、市镇村之间合作形式，例如《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》、《全国13大城市灾害时相互救援协定》等，真正做到了“一方有难，八方支援”。概括来说，日本政府强化地方间的危机管理合作主要有以下三点：(1)制定共同的行政方针：包括广域范围的防灾计划，都道府县、市镇村的互助手册；(2)成立各种跨政府的项目小组，将互助内容具体化、职责分担明确化，同时强化平时的危机管理训练；(3)确定与调整夹于两个相邻地域政府间的课题，包括这些地区的本部设置、避难与物资分配等问题。此外在《防灾基本法》、《国民保护法》等一系列法律法规中也对地方政府之间的协作做出相应规定，保证地方政府间防灾合作的公平、公正。

这种广域的政府之间通过协定来实现合作，而不是通过制定法律来强制实施，体现了一种契约精神，双方是建在平等协商的基础上达成一致。但值得一提的是，这些协定又必须要在相关法律的规定和保护下得以签署、运行，充分体现了法制国家的原则。另一方面，由于城市人口的急剧增长，功能交错繁杂，为治安、危机处理等工作带来了巨大压力，一旦发生紧急事态，可能造成的损失也无法估量，这样通过多个地方政府的合作，可以疏导和重组中心地区的功能，扩大调整的空间幅度，赋予广域地区的发展机会，从而可以在危机中可以发挥各自的地理、物资、人员等方面优势，支援受灾地方，最低限度降低受灾损害。缔结条约后的各方也会定期制定调整彼此的行政方针，来强化合作；通过项目小组，发现解决可能存在的危机管理中的新问题，完善现有管理体制。

三、发挥政府、市场、“第三部门”各主体能动作用

日本是个市场化程度很高的国家，大量的公共事业转为独立法人或者私有化，而民间的非营利组织的发展也十分壮大。因此在危机管理方面，独立法人、私有企业和NGO等组织也发挥着巨大的作用。

根据《日本国民保护法》的规定，2004年起都道府县、2005年起市镇村必须制定地域的危机管理计划，同时有关省厅或指定公共机关要以地域危机管理计划为基准要求设定相应的事业危机管理计划，涉及的领域主要为水务、电力、卫生、能源、金融等与国计民生有关的部门，该计划需要通过专家讨论评定、听取民意等程序来最终确定，包括的内容有本行业的危机分类，危机预防、日常维护、危机应对和善后处理等方面。日本的地方政府还不断推进缔结一些特殊的协定，如针对高速公路、港口、林场、机场等，加强政府与这些事业团体的合作。同时，日本已经成功举办了8次年度危机管理产业展，展会的参与方包括政府部门、事业团体、企业、媒体等各个方面，通过论坛、报告、展览等各种形式，使各方充分交流意见、促进了危机管理的技术进步，成效显著。《日本地方自治法》第244条第2款中规定：“为了有效达成设置公共设施的目的，在确认为必要后，依据本条例，法人及其他团体可以由相关普通地方公共团体任命为指定管理者，指定管理者制度使大量私有化的公共事业也明确了责任问责制，便于危机管理的市场化参与。对于NGO等民间组织，除了平时的培训之外，在危机发生时会设置专门的志愿者部，实行综合管理。此外，各级地方的国民保护计划中都有对以上这些事业者的相关规定，明确其协助政府、承担相应义务的社会责任。制定事业危机管理计划与缔结特殊协定，并让事业者参与各种政府组织的危机管理活动，能够更好地帮助事业相关者明确其在紧急情况发生时所应该承担的保护居民生命、财产安全的责任，也能够使其加强平时的机能和制度的生成，在危机中能够更快地明确职责，配合公共机关做好具体的防范与救助工作。长期以来由于高度的民营化，导致一些公共设施因公共性无法委托给民间事业者管理，因此日本引入了指定管理者制度，赋予危机发生时的公共设施负责人大幅度自由裁量权，实行问责制，使其适用于公共机关以外的私营公司、NGO等，使委托管理成为可能。总之，日本将各种事业者作为危机管理中自救和共救的重要一环，提供平等参与机会，努力培养它们危机管理的责任与协作意识，并提高它们的危机处理能力。

四、安全安心都市建设全民参与模式

日本国民的防灾意识很强，而国家也很重视这样一种防范意识的必要存在。例如：《东京都创建安全安心城市条例》一开始就提到要广泛让市民能够认同这样的观点，即“自己所在城市需要自己来守护”。在各种危机管理的法律法规中也都有明确的公民责任规定，公民在保障自身安全的前提下，有义务帮助救援他人生命财产，推进所在地区的安全，同时也有义务为公共部门提供信息，协助公共机关和事业团体实施有关危机管理措施。

在日本，几乎从小学开始就有防灾教育，内容包括一切灾害发生时应该采取的正确行动，每年定期有各种规模不同、形式不一的防灾演习。日本各地还设有防灾体验中心，在其中模拟火灾和地震等灾害情景，提供更为生动逼真的现场教育。而日本政府也积极出台法律政策，鼓励民众参与危机管理、实现自救，比如对于房屋抗震改造和防家具倾倒装置安装的费用补助，以及对民众防止犯罪行为的自主活动给予必要人员和技术支援等等。

在公民参与问题上日本始终很强调一点，就是要让自救和互助的观念深入人心。其实这就是一种文化的渗透，通过从小的教育和实际的接触，使得绝大部分的日本人不仅能够掌握正确的紧急事态中的自救方法，更让他们具备了较高的觉悟，具有很强的忧患意识和帮助同伴、共建安全都市的责任感。当然政府的法律以及措施对推动公民参与危机管理也起了很大的作用，财政补助、培训、听证、技术支援等等措施，为公民的广泛参与提供了条件和平台。

五、发达的信息管理与技术支撑系统

危机管理中最重要的保障就是信息管理技术，自1995年阪神——淡路大地震以来，日本吸取教训，非常重视组织的及时迅速收集、处理、分析、传递灾害信息，因此积极探索危机管理的通信技术，取得一定成效，处于世界顶尖水平。在中央政府层面有中央防灾无线网，同时具备影像传输、卫星通信、移动通信线路，主要保证当电信运营商线路中断时或电信网络瘫痪时，可以维持总理官邸、各省厅与外界(地方政府等)的信息数据交换，掌握事态的发展情况，做出迅速判断；在都道府县、市镇村两级则设有防灾行政无线网，其主要功能是将灾害信息及时传递给家庭、学校、医院等机构，成为联系基层和居民的重要通信手段；另一个无线通信网络是防灾相互通信网，主要是加强自卫队、国土交通厅、海上保卫厅、消防厅等这些职能部门间的信息交换，目前这一网络已经开始逐步向铁路、电力等部门延伸。无线射频识别定位系统、智能移动通信、机器人等这些新发明也被广泛应用到了危机事件中，成为救助受害者，减少灾害损失的重要手段。例如与计算机、手机、电视等设备相连的地震速报器，利用纵波、横波的时间差，能够在地震来临前自动切断电源与煤气，传播灾害信息，保障居民人身安全。争取时间，提供准确及时的受灾信息，是危机管理成功的关键，多向的、网络化的信息管理为日本不同组织间的良好沟通协作奠定了基础。而且日本还充分发挥自己在技术上的领先优势，将科学领域中取得的成果巧妙地引入到危机管理体制中，使之不断完善。