应急管理机构及其设置原则

Posted 2023-01-08 组织

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应急管理机构及其设置原则。急管理体制的核心内容是应急管理机构的设置和职能定位，它明确了体制内各应急管理主体的法律地位和职责以及相互间的联系方式。健全的应急管理体制必须有全面有力的管理机构作支撑。

一、应急管理机构的概念

所谓应急管理机构是指制定应急管理政策，提供应急管理服务，处置突发事件的公共组织。其主体纷繁复杂，既有政府及其部门，又有社会公共组织如自治组织，还有是主导组织，如政府处置突发事件服务的咨询机构等。现代社会每时每刻都面临着各种突发事件的冲击和威胁，要想最大限度地避免和减少这种冲击和威胁，确保社会公众生命财产安全和公共利益不受损失或者减少损失，就需要建立权责明确、运作高效的应急管理机构，以统一的步调，共同开展针对突发事件的应对活动。应急管理机构是指应急活动的主体为开展预防与应急准备、应急响应、应急处置活动而建立起来的有效组织构架，其特点主要体现在以下方面。

（一）主导性。主导性即预防和应对突发事件工作必须有一个主导核心，掌握着应对突发事件所必备的大量的社会资源，调集全社会各个方面共同参与，正确引导媒体和舆论的走向，及时公开突发事件信息，大力开展应急知识培训、宣传、教育，引导公众积极参与各项应急管理活动，不断增强公众的防范意识，提高社会整体的应急能力，它体现的是应急处置权力分配关系。

（二）约束性。在应对过程中，每个级别的管理机构都必须在法律、法规限定的范围内，行使自己的权利，履行规定的义务，共同承担突发事件所带来的风险，它体现的是各个应急管理主体的法律地位。

（三）协作性。各部门应分工明确，相互配合，协同作战，实现对突发事件的快速反应，降低处置突发事件的运行成本。

二、应急管理机构的设置原则

应急管理机构必须具备快速、高效、广泛地整合资源的特殊功能。应急管理机构的确立应遵循以下原则。

（一）系统整体原则。应急管理是一个系统工程，包括应急准备、预警、响应、处置及恢复等几个阶段，按照系统原理和系统开放原则，必须深入研究政治环境、技术环境及资源环境等对应急管理的影响，设置相应的组织管理系统，提高对各方面环境的适应能力。系统整体原则主要体现在以下3个方面：

1、结构完整。应急管理机构只有结构完整才能产生必要的功能。应急管理组织内部是一个系统，它是由决策系统、执行系统、操作系统、监督系统和反馈系统等构成，并要求尽可能地保持各个系统协调联动，而不能割裂其内部的有机联系，将其分散开来。

2、要素齐全。应急管理组织系统要素一般包括人员、职能和责任、信息等。人员在应急管理中起主导作用，要求应急管理组织中的人员具备较高个人素质，充分发挥个人潜力，确保应急管理组织高效运行。规定每一岗位和职务所拥有的权力和承担的责任，以达到指挥、协调和控制的目的，避免有权无责或者有责无权的问题。应急管理机构与外界联系、与组织系统内部联系主要依靠信息沟通，能否保持信息畅通是应急管理机构设置时应考虑的重要因素。

3、确保目标。根据应急管理目标建立和调整组织机构，按机构各部门各岗位的职能要求确定相应目标和任务，将目标和任务进行分解和细化，并与每个岗位担负的责任相适应，提高整体效能，确保各项应急管理工作任务的贯彻落实。

（二）集权化原则。应急管理通常是跨部门、跨地域的，不仅会影响到许多正常的工作和业务流程，还要及时进行信息通报与资源调拨分配。这种跨部门、跨地域的工作是任何一个部门的管理机构或人员都无法胜任的，而且突发事件发生具有突然性、破坏性、社会性等特点。因此，必须建立集权式管理机构，上下各级形成统一领导、统一指挥和统一行动的高度集中的应急指挥系统，以便能够调配各方面资源，组织各个部门协调工作。在集权化的应急指挥体制中，实行行政首长负责制。根据授权，政府最高行政长官在突发事件发生时有权指挥各相关部门和力量统一行动，整合资源，以保证统一指挥，确保命令统一性与有效性，避免出现政出多门，下级无所适从，人为造成权力与职责结构破坏，使应急管理工作无法有效开展的现象。

（三）权责对应原则。对承担应急管理职责的人员，不论其在组织中的哪个层面工作，既要确立其在应急管理中的责任，又要赋予其应急管理中的权力，使其权责对应，其担负的目标、任务与赋予其相应的权力、责任相匹配，坚持有多大权力就负多大责任，有什么权力就负什么责任的原则。例如，如果领导者有权无责或权大责小，就会作出不负责任的决策，甚至产生瞎指挥、滥用权力的官僚主义或腐败行为；如果领导者有责无权或责大权小，就没有承担责任的保证，其所承担的应急管理任务就难以完成，甚至会严重挫伤其积极性，不利于应急处置。要实现权责对应，主要靠科学的组织设计，明确权力分配关系，深入研究组织结构，建立起一套完整的职能职责制度体系。

（四）机构常设原则。突发事件可以预测，却不能完全避免。突发事件应对法规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。目前，我国应对突发事件的临时性机构较多，这些机构常受部门、单位常规性事务的影响，应急管理往往被置于次要地位，难以为应急管理提供有效的组织保证。针对平时应急管理中的预案管理、风险管理职能，设置应急管理常设机构是必需的。强调应急管理机构常设，并不排除特殊情况下，面对难以预料的特别重大突发事件时成立应急管理临时机构。当然，设置应急管理机构应注重精简和提高效率，减少内耗，确保组织信息传递畅通快捷和对外开放有序。

（五）属地管理原则。属地管理为主原则强调地方政府特别是市、县两级政府是处置突发事件的第一责任人，当地政府的最高行政领导有权处置辖区内所发生的突发事件。突发事件发生后，事发地政府能否迅速反应和正确、有效地应对，能否立即采取措施及时、有效地进行先期处置，是有效遏制突发事件发生、发展的关键。

（六）良性互动原则。应急管理涉及各部门各方面，突发事件发生后，政府不同职能部门之间应协调运作，发挥整体功效。要进一步理顺中央和地方分级处置职能，强化条块之间的协调配合。同时，还要发挥政府社会动员职能的优势，组织和调动社会各方面力量，共同参与突发事件监测、预警和处置工作，实现政府功能与社会功能优势互补与良性互动，形成政府统一指挥、各部门协同配合、全社会共同参与的应急管理工作格局，形成有效应对突发事件的合力。