现阶段政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析

Posted 2022-10-01 农业

篇首语：大鹏一日同风起，扶摇直上九万里。本文由小常识网(cha138.com)小编为大家整理，主要介绍了现阶段政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析相关的知识，希望对你有一定的参考价值。

农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年政府在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展。在政府各种利好政策的推动下我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。

(一)对政策性农业保险的认识不够明确

政策性农业保险是指在政府扶持和财政补贴下。对农业生产过程中因自然灾害或意外事故造成的经济损失提供经济补偿的一种保险制度。建立政策性农业保险制度，是健全国家农业支持保护体系的重要组成部分，对于确保农业经济的持续增长和农民收入的稳定增加具有重大的现实意义。尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面：

1，地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验举办政策性农业保险?这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这些都是试点政策性农业保险的各地政府至今仍不统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方政府把举办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是一种“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。使得地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。更有甚者有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，甚至还想从中得到一些好处(例如个别地方政府存在的“钓鱼”问题)，这就更难期待农业保险试验的真正启动。

2，农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加政府补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。

(二)农民收入水平低，保险意识淡薄

在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因如下。

1，政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障，各国的经验表明，一切险农作物的保险费率在2-15%之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1‰左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业过渡时期，农业和农村发展处在艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低。2008年，我国农村居民人均纯收入仅4454元，不到城镇居民的三分之一，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并且扣除了购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段政府财政给予50%的保费补贴的前提下，1%-7.5%的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。

2，依赖思想严重和保险意识淡薄是制约我国政策性农业保险发展的重要因素。一方面，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。对此笔者深有感触，在岁末年初北方主要冬麦区遭遇了几十年不遇的特大旱灾之后，笔者曾在山东农村老家(山东日照，不属于农业保险试点地区)做过一项问卷调查，调查的结果着实令笔者震惊。笔者抽样调查的问卷结果显示，有近73%的被调查农户准备自己承担种植业和养殖业生产的风险，另有20%的被调查者对待上述风险的态度是听天由命；在所抽样调查的农户中听说过农业保险的占85%。知道农业保险是如何运作的只占听说过的52%，而有意购买农业保险的农户为7%；在有保费补贴的前提下愿意购买农业保险的也仅仅占到所调查户数的18%左右。

3，农业生产规模小、效益低，难以承担额外保险成本。在政府大力发展农业保险的今天，上述结果和反应出的问题不得不令人深思：三是我国农村实行的家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，而且随着我国市场经济体制在农村的不断深入和发展，农业生产的比较收益在不断的下降，客观上造成了农户不愿付出现实的保险成本去化解农业经营中的风险。由于农民的保险意识较弱，收入水平低。导致农民对农业保险的有效需求不足，造成农业保险覆盖面窄，难以满足保险经营所依赖的大数法则理论，使得农业保险经营风险集中，政策性农业保险发展缓慢。

(三)保险公司经营管理技术水平落后

农业保险的保险利益有别于一般财产险的保险利益，是一种事先难以准确确定的预期利益。农业保险的标的大多是活的生物，它们的生长、饲养都离不开人的行为作用，而且农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、雹灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。而我国目前农业保险的专业人才匮乏，农业保险经营技术还非常落后。

1，农业风险监测技术落后。主要表现在农业风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等方面，远远不能满足我国农业保险发展的需要。例如，由于没有建立自然灾害预报警报系统，致使防灾防损变得十分被动：由于没有建立灾害损失信息的统计分析与管理系统，以致农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。

2_农业保险定价技术落后。农业保险定价要以风险区划前提、以精算理论为基础，而由于各种主客观原因我国农业风险区划几近空白，精算技术甚为薄弱，叉缺乏完备的统计数据资料支持，费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性，未能准确反应保险标的的真实风险水平，导致严重的逆选择。

3，产品开发技术落后。集中表现在产品质量低、针对性差，真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少，难以满足农民的保障需求。四是定损理赔技术落后，我国不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿标准，理赔中出现很大的随意性，引发严重的道德风险。据统计，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%以上，牲畜保险中更为严重。

(四)缺乏完善的法律法规支持

政策性农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律法规具有很强的依赖性。国内外理论与实践已经充分证明，农业保险是准公共物品，带有明显的公益性，它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性农业保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。现行的2002年二版《中华人民共和国保险法》，主要是规范商业性保险公司的经营行为。对农业保险的规定十分笼统，其中只有第155条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在刚刚修订将于2009年10月1日起实行的《中华人民共和国保险法》中，仅有一处提及到“农业保险”，即第186条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。而且原本计划在2007年底出台的《政策性农业保险条例》也由于种种原因暂时搁置。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。

(五)地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

2005年以来。积极推进政策性农业保险试点的各省、市、自治区，虽然对参保农户的保险费支出给予了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是试点如果全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加，而中央的财政扶持手段和力度是一个未知数，没有任何有关的政策期许和支持承诺最重要的是在没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，地方财政的力量有限。使得“保费补得起，但来了大灾却赔不起”。因此，尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展，没有政策上的支持，大多数地区不敢贸然行事，大多是等待观望。这是农业保险发展缓慢的又一个重要原因。

(六)巨灾风险分散体系和农业保险再保险机制的缺失

农业生产易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生频率都很高。例如在1997-2006年间，旱灾对农业的影响占所有灾害影响的54%，因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。对此。加拿大曼尼托巴省的农业保险实例给我国提供了很好的教材，该省从1959年开始举办政策性农业保险，在起初的26年里，大部分年份保险费支付赔款后略有结余，但是由于1986和1988两年大旱，不仅将26年的积累花光而且举债，这些债务在此后多年才偿还完。而2009年初我国北方主要冬麦区所遭受的罕见的旱灾再次暴露了我国巨灾风险分散体制的“缺位”。据有关部门统计，截至2月5日，全国农作物受旱面积1.55亿亩，其中冬麦主产区受旱面积1.43亿亩，重旱4635万亩、干枯116万亩，在特大旱灾面前，农民们并没享受到政策性农业保险的雨露。在十多个遭受旱灾的省(市、区)中，只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任，而其产生的旱灾赔付款目前也只有区区2.4万元。而目前，尚无一个省、市、自治区、直辖市在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也无分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营无疑成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了各级地方政府身上，这也是目前地方政府试验政策性农业保险的隐忧所在。

(七)目前政策性农业保险保费补贴方式存在诸多隐患

目前我国政策性农业保险在实际的执行过程中，形成了一种“政府财政补贴+保险公司商业经营+农户自愿参保”的制度安排。为使得这一制度安排更好的发挥效力，有关部门要求，必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会随之落实的一种“补贴联动”的补贴方式，这种补贴方式虽然有避免地方政府道德风险和“钓鱼”问题的设计意图，但其中也存在着诸多弊端：一是这种方式使得政策性农业保险的保费来源陷入中央政府、地方政府和农户的博弈之中，不利于建立农民对政策性农业保险的信任机制；二是上级财政资金拨付存在滞后性，例如2008年，全国政策性农业保险政府财政补贴未到位资金为10.48亿元，约占当年保费的十分之一，这不仅影响政策性农业保险资金的到位率，也会导致政策性农业保险的基层管理部门和保险公司在制定保险保障水平和保险补偿方案时过于保守；三是这种“补贴联动”方式将产生不公平现象，使得相对富裕的地区先一步和过多享受上级政府财政的补贴，而那些粮食主产区或西部经济落后地区。虽然更需要政策性农业保险，但限于财力可能会导致上级财政补贴的不到位或到位不及时，产生明显的补贴累退效应。同时，财政状况良好的地区，往往农民的收入水平也相应较高，自身抵御农业风险的能力也相应较强，从而限制了政策性农业保险保障功能的发挥效力。