大陆与港澳台的养老保险可携性

Posted 2022-10-01 养老保险

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大陆与港澳台的养老保险可携性

改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及人口迁移、户籍政策的逐步松动，城镇化进程的推进和管理体制的深化改革，大陆流动人口规模增长迅速，劳动力流动规模也越来越大。1982年和1990年第三、四次人口普查时，大陆流动人口分别为657万和3261万，占总人口的0.65%和2.80%。进入21世纪，大陆不同地区间劳动力流动规模更为庞大，流动趋势更为频繁。在2000年第五次人口普查和2005年1%人口抽样调查时，大陆流动人口已分别高达1.44亿人和1.56亿人，占总人口的11.60%和11.90%；到2010年第六次人口普查时，大陆流动人口已达2.61亿人，占总人口的19.5%；《中国流动人口发展报告2010》曾经预测，到2050年大陆流动人口规模可达3.5亿人左右。

同时，随着香港、澳门回归以及海峡两岸间经济、人员往来的日趋频繁，两岸四地间的劳动力流动规模也越来越大。根据台海基金会统计，长期于大陆发展台商目前已超过75万。若以非官方估算，长年在大陆经商、工作或定居的台湾人实际早已超过100万，甚至有学者估计近200万；再依据台湾大学国家发展研究所辛炳隆副教授《海外工作者劳动权益保障——以赴中国大陆工作为例》演讲，分析台湾在大陆工作人数应介于60万至110万人。②另外，外国人在华工作及中国人出国就业的人数也在不断上升。根据第六次全国人口普查数据显示，居住在大陆境内并接受普查登记的香港特别行政区居民234829人，澳门特别行政区居民21201人，台湾地区居民170283人，外籍人员593832人，合计1020145人。上述人员中，来大陆或来华目的以就业为目的201955人，占19.80%。

日趋庞大的劳动力相互流动加剧，却由于境内外社会保障制度的壁垒带来劳动者社会保险可携性问题，使劳动者的社会保障权益未能得到充分的保障和实现，进而阻碍着境内外劳动力的合理流动以及经济社会的互通发展。作为一种社会政策的养老保险制度若能在大陆各地区之间以及大陆境内外之间实现一定程度上的衔接，既有利于提升劳动者的养老保险可携性，保障境内外劳动者的社会保障权益，也有利于通过社会政策促进经济发展，更有利于通过区域间互通共荣，实现区域间和谐发展。

(一)养老保险可携性问题的类型与解决思路

根据养老保险境内可携性(跨地域可携与跨制度可携)、跨境可携性与跨国可携性之特征，可携性问题进一步表现为：

1.境内跨地域可携

具体表现为人群在同一制度内不同统筹区域之间转移衔接；主要阻碍为转入地、转出地和养老地之间的利益分配与冲突；可能解决方案为全国统筹，即提高统筹层次至全国，全国范围内调配基础养老金。

2.境内跨制度可携

具体表现为城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间转换。主要阻碍为制度间待遇水平差距大导致转续难度大。可能解决方案为制度整合，将碎片化的养老保险制度逐步整合，如先由职工养老转续做起，走向全体城镇劳动者养老转续，再统筹城乡与新农保进行衔接，为两岸四地衔接铺平道路。当然，制度整合的前提是待遇水平差距的逐渐缩小。

3.跨境可携

具体表现为港澳台养老保险制度与大陆养老保险制度的转换；主要阻碍为四地经济发展状况有差别、养老保险制度设计无衔接、缴费待遇水平差距大等问题；可能解决方案为：1)港澳台主管部门与内地主管部门针对特定人群签订互认社会保险缴费协议，即将出台《港澳台人员在内地就业参加社会保险办法》；2)采取“工作地缴费、分段记录与计算、四地经济体内结算、基础养老金调剂、第三方发放”的制度衔接办法。

根据对两岸四地养老保障项目之梳理，两岸四地共有的养老保障项目及其可携性问题如下：(1)福利性养老保障项目，完全不可携；(2)政府供款之养老保险项目，有条件可携；(3)雇主供款之养老保险项目，有条件可携；(4)个人供款之养老保险项目，完全可携。

4.跨国可携

具体表现为国外养老保险制度与中国养老保险制度的转换；主要阻碍为经济发展状况、养老保险制度设计无衔接、缴费待遇水平差距等问题；可能解决方案为：(1)签订双边互认社会保险协定，《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》已于2011年10月15日施行；(2)采取“工作地缴费，分段计算，退休地发放”的制度衔接办法。最佳做法包括允许缴费年限的合并计算，并确保劳动者都能够从他们缴款的每一个养老金计划获得公平的替代率。

(二)养老保险可携性的解决方案

根据流动人员流动工作时间长短和未来养老地选择，基于基金转移和关系转移的考量，解决养老保险可携性的方案有三种，即转移基金、转移关系、既转基金又转关系。其中，“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”是一种权益非连续的转移基金的可携性方案，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况；而转移关系的可携性方案是在“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”转移基金方案基础上增加“基础养老金调剂”措施，是一种权益连续原经济体养老方案，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况；综合了转移基金和转移关系的养老保险可携性方案则需进一步增加“第三方发放”措施，最终采取“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂、第三方发放”的全面措施，是一种权益连续共同体养老方案，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。

在具体操作层面，我们还是以两岸四地养老保险可携性问题的解决为例，具体分析这三种解决方案。

1.转移基金：权益非连续性可携方案

养老保险制度接续的核心问题是养老保险基金的转移，即随着流动劳动者的跨域转移，其对养老保险制度的缴费贡献也随之转移，不会因为劳动力流动而导致养老权益损失。目前，两岸四地共同体区域之间有良好的协作背景和合作条件，两岸四地应基于长远考虑，为劳动者在大陆、港、澳、台之间的合理流动创造制度条件，例如，私人性质的个人养老储蓄缴费可以随着就业流动而携带，四地具有公共性质的基础养老金部分根据合理的权益核算办法准许部分转移，在四地养老保险待遇方面进行协作支付。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况。

2.转移关系：权益连续原经济体养老方案

两岸四地经济差距较大，考虑到转移基金在目前尚不成熟，因此可以在不转移基金的前提下，两岸四地相互承认养老保险缴费年限，各地建立保险基金；当劳动者在四地流动时，只携带养老保险关系而不携带养老保险基金，参保人养老金由各地养老保险缴费所形成的制度待遇累加而成，以当地社会平均工资为依据进行分段发放。劳动者流动时随身携带养老保险关系，养老保险待遇由各地根据各自平均养老保险待遇与劳动者贡献的制度缴费年限相乘而得。简言之，四地作为一个大中华共同体，进行养老保险制度协调支付，劳动者流动时随身携带养老保险关系，最后由流出地、流入地分别根据劳动者在各地的养老保险贡献率分别支付其养老金，最终养老金由各地养老金累计计算所得。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂”，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况。

3.既转基金又转关系：权益连续共同体养老方案

两岸四地经济互通且联系紧密，劳动者在输入地、输出地频繁流动，社会文化有密切联系。基于这一现实考量，综合理性的养老保险转移接续方案是既转基金又转关系。我们认为，两岸四地养老保险制度衔接的核心途径是，通过建立四地养老保险互认机制、分段计算机制和调剂机制，实现个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，由具有结算功能的独立的第三方支付机构发放养老金。即采取“工作地缴费，分段记录与计算，四地经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”的制度衔接办法。这需要确定政府的认知理念与态度，厘清制度和政策的差异，为跨地流动人员单独建立一个两岸四地互认的制度，重点解决现行制度之间权益的互认与科学的转换。在操作层面上，区分统筹账户和个人账户；以经济水平为基础，分段计算；按缴费情况分阶段发放。在此过程中，需要建立人口迁移的双向对接选择机制；建立信息化、法制化等辅助机制。此种方案的核心步骤是“工作地缴费，分段记录与计算，四地经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。