失业保险法的立法思考

Posted 2022-09-30 国家

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失业保险法的立法思考

失业保险法是指国家通过建立社会失业保险基金的方式为因失业而暂时失去生活来源的劳动者提供物质帮助，帮助劳动者抵御失业风险而制定的法律规范。失业保险法是现代法律文明的一项重要成果。它是由立法加以确认、并由国家强制执行的、旨在保护劳动者的劳动权和生存权、维护社会安定和促进社会发展的法律制度。失业保险法是社会保险法律体系的重要组成部分，其内容包括保障对象、资金来源、领取条件、救助标准和管理方式等内容。

20世纪初，一些国家开始实施失业自愿保险法律制度，如法国(]905年)、挪威(1906年)和丹麦(1907年)相继通过国家立法建立了失业自愿保险制度。但现代意义上的失业社会保险制度则产生于英国。1911年12月16日，英国颁布了《国民保险法》，对失业保险作出了明确的规定，在全国范围的矿山、纺织、建筑、造船、铁路、木器等行业强制施行，从而开创了世界强制性失业保险制度的先河。随后，意大利、德国、奥地利等国相继效法，先后建立了失业保险制度，构成了当今世界失业保险制度的主流。1933年世界经济危机席卷了整个资本主义世界，美国首当其冲，失业问题十分严重。在这种情况下，美国于1935年通过了包括失业、养老保险在内的综合性社会性保险法案。二战以后，日本失业问题也非常严重，因此，日本政府于1947年也建立失业保险制度。70年代以来，由于世界经济结构、就业结构发生了很大变化，生产发展的速度低于劳动力增长的速度，失业现象普遍存在。与此相适应，失业保险又得到了进一步发展，许多国家都相继通过了失业保险制度。据美国社会保障总署统计表明，到1995年，世界上共有65个国家和地区建立了失业保险制度，其中绝大多数实行的是强制性失业保险制度，实行失业自愿保险、失业救济和其他制度的只是少数国家和地区。我国于1950年7月1日，由原劳动部制定了《救济失业工人暂行办法》，国家设立了失业工人救济委员会，建立失业救济金。按照暂行办法规定，失业保险金的筹措渠道：(1)国营企业、私营企业按职32212资总额的1％缴纳失业保险费；(2)职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；(3)政府拨款和各界赞助。失业保险用于国营企业，私营企业、码头运输业失业人员以及文教部门的失业人员的救济。国家还规定了失业工人登记办法，对失业人口进行登记管理，并为所有失业人口发放失业救济金。初期的失业救济工作，主要是为解决旧中国遗留下来的失业人口，帮助其尽快再就业、经过七八年的努力，终于解决了旧社会遗留下来的一大难题，基本上消灭了失业现象，还安排了城镇新成长的劳动力和一部分农村劳动力。这种情况的出现强化了下面的理论意识：在社会主义里，劳动人民成了国家和企业的主人，实现了劳动力和生产资料的直接结合，因此，社会主义制度能消灭失业现象，社会主义社会中不存在失业问题。基于这种认识，自1958年，刚刚建立起来的失业保险制度不再发生作用，劳动保险中不再设立失业保险项目。在构筑社会保险体系时，从此再也不考虑失业保险问题。同时，为了与资本主义国家的失业相区别，我国把一些达到就业年龄没有找到工作的、被单位辞退的人员，称之为待业。

进入80年代后，随着经济体制改革和经济结构的调整，失业问题自然而然地开始出现在社会经济生活中。自此，失业保险立法开始摆上了议事日程。为了与当时正在制定的《企业破产法(试行)》和企业实行劳动合同制相配套，1986年7月12日，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》。这里说的“待业”‘实际上就是“失业”，标志着我国真正意义上的失业保险制度的建立，填补了我国社会保险制度在失业方面的空白。该《暂行规定》确立的待业保险制度中之待业保险的实施范围仅限于国有企业，其实施对象有四种：(1)宣告破产的企业的职工；(2)濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；(3)企业终止、解除劳动合同的职工；(4)企业辞退的职工。确立这四种实施对象是有根据的，第一、二种对象是根据《企业破产法》实施后出现的破产企业人员和被精简人员的情况确定的，第三种对象是根据《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》，为适应终止、解除劳动合同的人员规定的，第四种对象是针对根据《国营企业辞退违纪职工暂行规定》而被辞退的职工确定的。四种对象的确立，符合当时社会经济的实际情况。此外，还规定了待业保险基金的使用范围，行业保险基金的筹集，待业保险的待遇标准，待业保险管理。

1986年建立起来的国营企业待业保险制度，取得了很大的成效，但由于实施范围窄、保障水平低、承受能力弱，不能适应进一步搞活企业、深化改革的需要。1993年，国务院令第110号发布了《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》)，对国有企业职工失业保险制度进行了调整。《规定》与《暂行规定》相比，有以下几点明显的变化：

1．《规定》中将待业保险的实施范围和对象由《暂行规定》中的4种人员扩大到7种人员，增加了3种人员，即按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工和依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受失业保险的其他职工。

2．把基金存放银行的利息收入也作为筹资来源之一，待业保险基金来源于三条渠道：企业缴纳的待业保险费、待业保险费银行利息收入、地方财政补贴。

3．改变了待业津贴的发放标准。待业津贴的发放标准相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120％—150％。

4．增加了强制性。对于用非法手段获取待业保险金，挪用失业保险基金或待业保险机构违反规定拖欠支付待业保险津贴或其他待业保险费用的行为制定了“罚则”，等等。

1994年第八届人大第八次会议颁布的《中华人民共和国劳动法》“社会保险与福利”一章第7l条、73条均已明确提到“失业”保险问题。并在目前明确定义为：“失业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，在调查期间无工作并以某种方式正在寻找工作的人员”。1999年1月22日，国务院颁布了《失业保险条例》，不但将待业保险正名为失业保险，而且将这一保险制度的覆盖范围扩大到所有企业、事业单位。至此，可以说我国的失业保险制度真正建立起来了。