国有股权的公权本质

Posted 2022-09-28 股权

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国有股权的公权本质

在现代企业制度中,通过国家所有权与公司法人财产权的分离,国家所有权实现了其在国有公司中的民事转化,即股权化。然而,尽管公司法人是一个市场经济中的民事主体,国有股权具有民事权利的一般形式特征,但在本质上,国有股权仍然属于国家公权范畴。其理由在体现在下三个方面。

(一)国有财产来源上的公法性依据主流学说(法律根据说),“凡根据公法规定的权利为公权,凡根据私法规定的权利为私权”(郑玉波,1979)。换言之,要界定某种权利是公法上的权力还是私法上的权利,其首要的标准就是为权利创设所直接依据的法律的性质。在社会主义新中国,国有财产是以区别于私人财产的社会主义改造运动而取得的,进而在宪法上作为政治过程的结果而得到了确认。根据马克思主义“剥夺剥夺者”的理论,“无产阶级将利用自己的政治统治,一步一步地夺取资产阶级的全部资本,把一切生产工具集中在国家即组织成统治阶级的无产阶级手里。”建国后,我国通过接收国民党政府的财产、没收官僚资本、赎买民族资本等方法建立起社会主义全民所有制,国家掌握了国民经济的命脉,形成了庞大的国有财产。作为当时起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“没收官僚资本归人民的国家所有。据此,不问国家是否已经实际接受了这些财产,它的所有权,已归国家所有。如果有人隐匿、冒领以及以其他手段,占有了上述财产,不管经过多长时间,一经查出,国家即可追回这些财产。”因此,从形成渊源的角度来看,国家所有权,特别是国家专属财产所有权,首先是由作为“公法”的宪法直接创设的,我国宪法第9条、第10条规定了国家对于城市土地和其他自然资源的所有权。同时,国家作为所有权的主体,在行使中具体化为各个政府机构,而各个具体机构的权利义务,均是依据各单项行政法及经济法设置,而非私法规范。在社会主义建设过程中,国家财产的取得途径主要有两类:行政征收与国有企业的利润。但无论前者还是后者都与行政法的授权密切相关,即其依据仍然是公法。因此,当国有资产的国家所有权形式转变为国有股权时,其在来源上也应当属于公法上的公权范围。

(二)国有股权的运行目的只能是公益性目的在国家所有权运行的具体目的中,无论是发展教育、保护生态环境、国防建设,还是维护市场竞争秩序、推动产业结构升级、国有资产的保值增值等等都是公共利益的应有范畴。国有股权必须体现上述国家所有权的具体目的,国有股权应当与国家所有权保持价值上的一致性。当然,国有股权同一般的国家所有权在具体价值上还是存在一定的差异。一般而言,通过其他形式来运行国家所有权基本上不存在盈利问题,其主要目的是要达到国有资产的有效利用,但在国有股权的运行中则包括盈利性与非盈利性目的,特别是在竞争性领域,国有股权应当充分体现出类似“经济人”的利益意志。同时,需要特别强调的是,尽管国有股权通过公司法人财产权实现其价值目的,但并不意味着所有的公司法人只以盈利为其唯一价值。国有股权完全可以通过其法人权力机关来实现其非盈利性的社会职能,也就是说,效率标准并不是评价含有国有股权的公司法人的唯一标准。

(三)国有股权意志的形成必须遵循公法原则、规范和程序国有股权来源于国家所有权,因而其权利意志的形成必须遵循一个政治性过程,通过公法来规范,遵循人民主权原则、民主集中制原则、权力监督原则,人员的任免与考察等亦需要参考公法标准。在这里需要说明的是,国有股权意志形成需要遵循公法原则只是强调了其国有股权的内部运行规则。因为国有股权具有内部运行与外部表达两个层面,外面表达强调的是国有股权与其他权利主体的关系,其运行规则既可以是公法规则(如诉讼法、刑法、证券法等)也可以是私法规则(如民法、合同法、公司法等),但是,国有股权的内部运行只能是公法规则,因而它关涉到全民所有权意志的产生、表达、集中及全民代表的产生、监督等的一系列程序性问题。从这一角度来看,必须明确国有股权的公权性质与其民事行使方式并不矛盾,民事行使方式同样是有效实现国有股权和国家所有权的有效方式之一。